مروری بر اصطلاحات حوزه سیاستگذاری محیطزیست و تغییر اقلیم
به گزارش پایگاه خبری تحلیلی خیر ایران، در سه یادداشت پیشین به ترتیب به واکاوی مفاهیم بنیادین محیط زیست در بستر توسعه پایدار، به برخی از مهمترین اصطلاحات حوزه تغییر اقلیم و مفاهیم مرتبط با انرژی و انتشار گازهای گلخانهای پرداختیم. در یادداشت حاضر، با توجه به اهمیت فزاینده سیاستگذاریهای اقلیمی در عرصه بینالمللی و ضرورت درک چارچوبهای حقوقی و ابزارهای اقتصادی مرتبط با آن، به تشریح هشت مفهوم کلیدی شامل توافقنامه پاریس، کنوانسیون چارچوب تغییر اقلیم سازمان ملل، اقدام آب و هوایی، عدالت اقلیمی، دیپلماسی محیط زیست، اقتصاد سبز، مالیات بر کربن و تجارت کربن میپردازیم. هدف اصلی این نوشتار، توانمندسازی سازمانهای مردمنهاد و فعالان محیطزیست برای درک بهتر سازوکارهای بینالمللی مقابله با تغییر اقلیم و مشارکت مؤثرتر در این عرصه است.
توافقنامه پاریس (Paris Agreement)
تغییر اقلیم یکی از بزرگترین تهدیدات قرن بیستویکم برای بشریت، محیط زیست و توسعه پایدار است. سازمان ملل متحد در طول دهههای گذشته تلاشهای گستردهای برای مقابله با این پدیده انجام داده که مهمترین آنها تصویب توافقنامه پاریس در سال ۲۰۱۵ است. این توافقنامه چارچوبی جامع برای کاهش انتشار گازهای گلخانهای و مقابله با تغییرات اقلیمی فراهم آورده است. با این حال، اجرای این توافق با چالشهای متعددی مواجه است که نیازمند توجه جدی جامعه جهانی است.
توافقنامه پاریس که در دوازدهمین کنفرانس طرفهای کنوانسیون چارچوب تغییر اقلیم سازمان ملل (COP12) در تاریخ ۱۲ دسامبر ۲۰۱۵ در شهر پاریس فرانسه تصویب شد، یکی از مهمترین اسناد بینالمللی در زمینه مقابله با تغییر اقلیم محسوب میشود. این توافقنامه که از نوامبر ۲۰۱۶ لازمالاجرا شد، جایگزین پروتکل کیوتو شد و چارچوبی جامعتر و انعطافپذیرتر برای کاهش انتشار گازهای گلخانهای در سطح جهانی فراهم آورد.
ماده ۲ توافقنامه پاریس سه هدف اصلی را تعیین کرده است که عبارتند از: نگه داشتن افزایش دمای متوسط جهانی به زیر ۲ درجه سلسیوس نسبت به سطح پیشصنعتی و تلاش برای محدود کردن آن به ۱.۵ درجه سلسیوس، افزایش توانایی کشورها در سازگاری با اثرات تغییر اقلیم و تقویت تابآوری اقلیمی، و هدایت جریانهای مالی به سمت توسعه کمکربن و مقاوم در برابر اقلیم. این اهداف نشاندهنده رویکردی جامع به مسئله تغییر اقلیم است که هم کاهش انتشار و هم سازگاری را در بر میگیرد.
یکی از نوآوریهای مهم توافقنامه پاریس، سیستم «مشارکت ملی تعیینشده» (NDC) است که بر اساس آن هر کشور موظف است تعهدات کاهش انتشار گازهای گلخانهای خود را به صورت داوطلبانه اعلام کند. این سیستم برخلاف پروتکل کیوتو که تعهدات الزامآور را تنها برای کشورهای توسعهیافته در نظر گرفته بود، همه کشورها را درگیر فرآیند کاهش انتشار میکند. با این حال، انتقاداتی نیز به این سیستم وارد شده است؛ چرا که تعهدات داوطلبانه کشورها برای دستیابی به اهداف توافقنامه کافی نیست و شکاف قابل توجهی بین تعهدات اعلام شده و اقدامات مورد نیاز وجود دارد.
کنوانسیون چارچوب تغییر اقلیم سازمان ملل (UNFCCC)
کنوانسیون چارچوب سازمان ملل متحد درباره تغییر اقلیم که در سال ۱۹۹۲ در کنفرانس محیط زیست و توسعه ریو تصویب شد، اولین سند بینالمللی الزامآور در زمینه تغییر اقلیم است. این کنوانسیون در ماده ۱ خود تغییر اقلیم را به عنوان «تغییرات آب و هوایی که مستقیماً یا غیرمستقیماً به فعالیتهای انسانی نسبت داده میشود و با دورههای مشابه آب و هوایی طبیعی متفاوت است» تعریف کرده است. هدف نهایی این کنوانسیون، طبق ماده ۲، تثبیت غلظت گازهای گلخانهای در جو در سطحی است که از خطرناکترین اثرات تغییر اقلیم بر سیستم اقلیمی جهانی جلوگیری کند. این هدف باید به گونهای محقق شود که اکوسیستمها بتوانند به طور طبیعی با تغییرات اقلیمی سازگار شوند، تولید غذا پایدار بماند و توسعه اقتصادی به شکل پایدار ادامه یابد.
اصل مسئولیت مشترک اما متفاوت که در ماده ۳ کنوانسیون تصریح شده، یکی از اصول بنیادین آن است. این اصل بیان میکند که همه کشورها در مقابله با تغییر اقلیم مسئولیت مشترک دارند، اما این مسئولیت بر اساس توانایی و سابقه انتشار آنها متفاوت است. کشورهای توسعهیافته که بیشترین انتشار تاریخی گازهای گلخانهای را داشتهاند، مسئولیت بیشتری در کاهش انتشار و ارائه حمایت به کشورهای در حال توسعه دارند.
اقدام آب و هوایی (Climate Action)
اقدام آب و هوایی به مجموعهای از سیاستها، برنامهها، طرحها و فعالیتها اطلاق میشود که هدف آنها کاهش انتشار گازهای گلخانهای و سازگاری با اثرات تغییر اقلیم است. این اقدامات در دو سطح کلی شامل کاهش (Mitigation) و سازگاری (Adaptation) صورت میگیرند. کاهش به اقداماتی اشاره دارد که هدف آنها کاهش منابع انتشار گازهای گلخانهای یا افزایش جذب آنها از جو است. سازگاری نیز به اقداماتی مربوط میشود که هدف آنها کاهش آسیبپذیری جوامع و اکوسیستمها در برابر اثرات تغییر اقلیم است.
اهداف توسعه پایدار سازمان ملل که در سال ۲۰۱۵ تصویب شد، هدف ۱۳ را به طور خاص به اقدام اقلیمی اختصاص داده است. این هدف شامل تقویت تابآوری اقلیمی و ظرفیت سازگاری در برابر مخاطرات مرتبط با آب و هوا، ادغام اقدامات اقلیمی در سیاستها و برنامهریزیهای ملی، و بهبود آموزش و آگاهیبخشی در زمینه تغییر اقلیم است. گزارش ارزیابی ششم هیئت بینالمللی تغییر اقلیم (IPCC) که در سالهای ۲۰۲۱ تا ۲۰۲۳ منتشر شد، هشدار داد که جهان در مسیر رسیدن به افزایش دمای ۲.۵ تا ۲.۹ درجه سلسیوس تا پایان قرن قرار دارد و این امر بدون اقدامات فوری و گسترده، غیرقابل اجتناب خواهد بود. این گزارش تأکید کرد که هر دهه تأخیر در کاهش انتشار گازهای گلخانهای، هزینههای سازگاری با تغییر اقلیم را به طور قابل توجهی افزایش خواهد داد.
عدالت اقلیمی (Climate Justice)
عدالت اقلیمی مفهومی چندبعدی است که بر ارتباط بین تغییر اقلیم و حقوق بشر، برابری و عدالت اجتماعی تأکید دارد. این مفهوم بیان میکند که اثرات تغییر اقلیم به طور مساوی توزیع نمیشوند و کشورها و جوامعی که کمترین مسئولیت را در ایجاد این بحران دارند، اغلب بیشترین آسیب را متحمل میشوند. شورای حقوق بشر سازمان ملل در قطعنامه ۴۸/۱۳ (۲۰۲۱) با عنوان «حق بشر و تغییر اقلیم» به صراحت اعلام کرد که اثرات منفی تغییر اقلیم بر حقوق بشر از جمله حق زندگی، حق سلامت، حق غذا، حق آب و حق مسکن تأثیر میگذارد.
این قطعنامه همچنین تأکید کرد که کشورهای در حال توسعه و به ویژه کشورهای کمتر توسعهیافته، جزیرههای کوچک در حال توسعه و کشورهای محصور در خشکی، که کمترین مسئولیت را در ایجاد تغییر اقلیم دارند، بیشترین آسیب را متحمل میشوند. اعلامیه حقوق بشر اقلیمی که در سال ۲۰۲۴ توسط تعدادی از کشورها و سازمانهای مدنی پیشنهاد شد، تلاشی برای به رسمیت شناختن حق محیط زیست سالم به عنوان یک حق بشری است. این اعلامیه تأکید میکند که همه انسانها حق دارند در محیط زیست سالم زندگی کنند و دولتها مسئولیت دارند از این حق حمایت کنند.
دیپلماسی محیط زیست (Environmental Diplomacy)
دیپلماسی محیط زیست به استفاده از ابزارهای دیپلماتیک برای حل و فصل مسائل زیستمحیطی و اقلیمی اشاره دارد. این نوع دیپلماسی شامل مذاکره، همکاری، و تصمیمگیری جمعی بین کشورها در زمینه مسائل محیط زیستی است. سازمان ملل متحد از طریق نهادهای مختلف خود از جمله برنامه محیط زیست سازمان ملل (UNEP)، کنفرانس طرفهای کنوانسیون چارچوب تغییر اقلیم (COP) و شورای حکام محیط زیست، نقش کلیدی در دیپلماسی محیط زیست ایفا میکند. این نهادها بستری برای مذاکره، همکاری و تصمیمگیری جمعی کشورها در زمینه مسائل اقلیمی و زیستمحیطی فراهم میآورند.
اجلاس سران اقلیمی سازمان ملل که در سال ۲۰۱۹ با حضور رهبران بیش از ۶۰ کشور برگزار شد، نمونهای از دیپلماسی محیط زیست در بالاترین سطح سیاسی بود. ایناجلاس با هدف تشدید اقدامات اقلیمی و تحریک کشورها به ارائه تعهدات بلندپروازانهتر برگزار گردید. با این حال، شکاف بین تعهدات کشورها و اقدامات مورد نیاز برای دستیابی به اهداف توافقنامه پاریس همچنان باقی است و نیاز به تقویت دیپلماسی محیط زیست احساس میشود.
اقتصاد سبز (Green Economy)
اقتصاد سبز الگویی اقتصادی است که در آن رشد اقتصادی با مصرف بهینه منابع طبیعی، کاهش انتشار گازهای گلخانهای و حفظ اکوسیستمها همراه است. این رویکرد بر این فرض استوار است که توسعه اقتصادی لازم نباید به قیمت تخریب محیط زیست تمام شود و میتوان الگوهای تولید و مصرف را به گونهای تغییر داد که هم رشد اقتصادی محقق شود و هم پایداری زیستمحیطی حفظ گردد. برنامه محیط زیست سازمان ملل (UNEP) در گزارش سال ۲۰۱۱ خود با عنوان «اقتصاد سبز: مسیر توسعه پایدار»، تأکید کرد که سرمایهگذاری در بخشهای سبز میتواند رشد اقتصادی، ایجاد شغل و توسعه پایدار را به طور همزمان تحقق بخشد.
این گزارش نشان داد که سرمایهگذاری معادل ۲ درصد تولید ناخالص داخلی جهانی در بخشهای سبز میتواند تحولی عظیم در اقتصاد جهانی ایجاد کند و میلیونها شغل جدید ایجاد نماید. اهداف توسعه پایدار سازمان ملل به ویژه هدف ۸ (کار شایسته و رشد اقتصادی)، هدف ۹ (صنعت، نوآوری و زیرساخت) و هدف ۱۲ (مصرف و تولید مسئولانه) با مفهوم اقتصاد سبز همخوانی دارند. این اهداف تأکید دارند که توسعه اقتصادی باید بدون آسیب به محیط زیست و با رعایت عدالت اجتماعی صورت گیرد.
مالیات بر کربن (Carbon Tax)
مالیات بر کربن ابزاری اقتصادی است که هدف آن کاهش انتشار گازهای گلخانهای از طریق قیمتگذاری کربن است. این مالیات بر میزان کربن منتشر شده توسط صنایع، شرکتها و حتی افراد وضع میشود و هدف آن ایجاد انگیزه اقتصادی برای کاهش مصرف سوختهای فسیلی و حرکت به سمت منابع انرژی پاک است. سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (OECD) در گزارشهای متعدد خود تأکید کرده است که مالیات بر کربن یکی از مؤثرترین ابزارها برای کاهش انتشار گازهای گلخانهای است و میتواند بدون آسیب به رشد اقتصادی، اهداف اقلیمی را محقق سازد.
این سازمان همچنین توصیه کرده است که کشورها مالیات بر کربن را به گونهای طراحی کنند که از نشت کربن (Carbon Leakage) جلوگیری شود و رقابتپذیری صنایع داخلی حفظ گردد. تجربه کشورهای مختلف در اجرای مالیات بر کربن نشان میدهد که این ابزار میتواند در کاهش انتشار مؤثر باشد. به عنوان مثال، سوئد از سال ۱۹۹۱ مالیات بر کربن را اجرا کرده و موفق شده است انتشار گازهای گلخانهای خود را به طور قابل توجهی کاهش دهد، در حالی که رشد اقتصادی خود را حفظ کرده است.
تجارت کربن (Carbon Trading)
تجارت کربن یا سیستم مبادله مجوزهای انتشار، مکانیزمی بازاری است که در آن مجوزهای انتشار گازهای گلخانهای خرید و فروش میشوند. این سیستم بر اساس اصل «آلودگیکننده پرداخت میکند» عمل میکند و به کشورها و شرکتهایی که انتشار کمتری دارند، امکان میدهد از فروش مجوزهای خود درآمد کسب کنند. پروتکل کیوتو که در سال ۱۹۹۷ تصویب شد، مکانیزمهای انعطافپذیر از جمله تجارت مجوزهای انتشار، مکانیزم توسعه پاک (CDM) و اجرای مشترک (JI) را معرفی کرد که پایهای برای سیستمهای تجارت کربن امروزی شد. این مکانیزمها به کشورهای توسعهیافته اجازه میدادند بخشی از تعهدات کاهش انتشار خود را از طریق سرمایهگذاری در پروژههای کاهش انتشار در کشورهای در حال توسعه انجام دهند.
سیستم تجارت کربن اتحادیه اروپا (EU ETS) که از سال ۲۰۰۵ آغاز به کار کرده، بزرگترین سیستم تجارت کربن در جهان است. این سیستم حدود ۴۰ درصد از انتشار گازهای گلخانهای اتحادیه اروپا را پوشش میدهد و تجربه آن نشان داده است که قیمتگذاری کربن میتواند در کاهش انتشار مؤثر باشد، هرچند قیمت پایین مجوزها در سالهای اولیه، اثربخشی آن را محدود کرده بود.