مدل پیشنهادی من برای ساماندهی خیریه‌ها سه ضلع دارد: بخش مردمی، بخش دولتی و تنظیم‌گر مستقل
به گزارش پایگاه خبری تحلیلی خیر ایران، این رسانه سلسله‌نشست‌هایی را با عنوان «حکمرانی امور خیر در ایران» برنامه‌ریزی کرده است و هر نشست به یک مسئله در حوزۀ حکمرانی خیر اختصاص دارد. این جلسات که با رویکرد کاربردی و حل مسئله پیش‌بینی شده است، در رسانه خیر ایران منعکس می‌شود و گزارش‌های سیاستی آن برای مجلس شورای اسلامی و شورای عالی انقلاب فرهنگی ارسال خواهد شد.
نخستین نشست از این سلسله‌نشست‌ها، روز سه‌شنبه ۱۳ آبان‌ماه با موضوع «هماهنگی و هم‌افزایی میان دستگاه‌های مرتبط با نیکوکاری» برگزار شد؛ مسئلۀ این نشست آن است که فارغ از وجود یا عدم وجود هماهنگی خیریه‌ها با یکدیگر، بنظر می‌رسد دستگاه‌های حاکمیتی که با خیریه‌ها مرتبط هستند با یکدیگر هم‌افزایی و همکاری کافی را ندارند؛ برای مثال انتظار این است که سازمان بهزیستی، جمعیت هلال احمر، کمیته امداد و ... همکاری و هم‌افزایی بیشتری داشته باشند و اگر هم‌افزایی لازم شکل نگرفته است، دلایل آن باید واکاوی شود.
در این نشست، سهیل معینی (رئیس هیئت‌مدیره انجمن باور)، محمدحسین رضایی (مشاور وزیر بهداشت در امور خیرین)، سیدمحمدجواد آل احمد (عضو دبیرخانه شورای عالی انقلاب فرهنگی و رئیس مجمع خیرین استان قم)، احمد شرفخانی (رئیس مرکز خیریه سازمان اوقاف و امور خیریه) و حمزه علی کوهساری (مدیرکل شبکه‌های مردمی کمیته امداد) به اظهار نظر پرداختند. مجری‌گری و دبیری این نشست را نیز حسام عزت‌آبادی‌پور (کارشناس ارشد مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی) بر عهده داشت.
آنچه در ادامه می‌آید، خلاصه‌ای از سخنان حجت الاسلام والمسلمین احمد شرفخانی (رئیس مرکز امور خیریه سازمان اوقاف و امور خیریه و دبیر جشنواره ملی نشان نیکوکاری) در این نشست است:
تقدیر و تشکر می‌کنم از برگزاری این نشست و قدردانِ تک‌تک عزیزان و بزرگوارانی هستم که با نکته‌نظرات ارزشمندشان دربارۀ «نظام حکمرانی امور خیریه»، هم مطالب خوبی را مطرح کردند و هم در برخی موارد، پیشنهاد‌های عملی و قابل‌توجهی ارائه دادند.
اگر بخواهم دربارۀ موضوع پرسشی که مجری محترم مطرح کردند صحبت کنم – و یکی از نمونه‌ها و الگو‌هایی که به آن اشاره شد، یعنی «جشنوارۀ ملی نشان نیکوکاری» – اعتقاد من این است که هر مقدار توفیقی در جشنوارۀ نشان نیکوکاری داشته‌ایم، دقیقاً به خاطر همان چیزی است که عنوان نشست امروز شماست: «نظام حکمرانی مطلوب در امور خیریه».
ما در آن‌جا سعی کردیم یک نظام حکمرانی مطلوب را طراحی و اجرا کنیم.
تعریف «نظام» در حکمرانی امور خیر
«نظام» یعنی چه؟ نظام، یک مجموعه به‌هم‌پیوسته است که از نهادها، قوانین، فرایند‌ها و روابط تشکیل می‌شود و همۀ این اجزا برای یک هدف مشترک کنار هم قرار می‌گیرند. اگر چنین تعریفی از نظام را در حوزۀ حکمرانی امر خیر بپذیریم و آن را طراحی و اجرا کنیم، در هر سطحی که باشیم، می‌توانیم بگوییم یک «نظام» داریم؛ نظامی که: چارچوب سازمانی مشخص دارد. سازمان‌یافته است. منسجم است. و هماهنگ عمل می‌کند.
تفاوت «حکمرانی» با «حکومت‌داری» و «دولت‌داری»
نکتۀ بسیار مهم دیگر، تفاوت حکمرانی با حکومت‌داری و دولت‌داری است؛ تفاوتی ماهوی و اساسی. در حکومت‌داری و دولت‌داری، ساختار معمولاً عمودی است؛ از بالا به پایین. در این مدل، منِ مدیر یا مسئول در سطح بالا می‌نشینم و تشکل‌های خیریه و ساختار‌های مردمی در سطح پایین قرار می‌گیرند. در این منطق: از بالا دستور می‌دهم. از من باید اجازه بگیرند. از من باید مجوز بگیرند. من نظارت می‌کنم. من تصمیم می‌گیرم. من سیاستگذاری می‌کنم. من راهبری می‌کنم. و من ارزیابی می‌کنم. یعنی همه‌چیز یک‌سویه و از بالا به پایین است. اما در حکمرانی، ماجرا کاملاً متفاوت است: حکمرانی افقی است. و به جای «مشارکت حداقلی»، صحبت از شراکت واقعی است. در حکمرانی، مجموعۀ ذینفعان – از جمله تشکل‌های خیریه – در این حوزه‌ها شریک هستند، نه صرفاً «مشارکت‌کننده»: شراکت در سیاستگذاری. شراکت در تصمیم‌گیری. شراکت در راهبری. شراکت در نظارت و ارزیابی. شراکت در آموزش و توانمندسازی.
در چنین مدلی، دولت دیگر «تصدی‌گر همه‌چیز» نیست؛ نقش اصلی‌اش تسهیل‌گری است. یعنی دولت باید مسیر را هموار کند، فضا را امن و شفاف نگه دارد و اجازه بدهد بدنۀ تخصصی – که در موضوع بحث ما همان تشکل‌های مردمی و نهاد‌های خیر هستند – نقش اصلی را در عمل، سیاستگذاری، اجرا و نظارت ایفا کنند. شراکت به این معنا نیست که فقط بگوییم: «بیایید دور هم بنشینیم، اما در نهایت باز هم منِ دولت تصمیم نهایی را می‌گیرم.»، شراکت واقعی یعنی فرایندی پیوسته، که در پایان آن، ادارۀ امور فقط بر عهدۀ دولت نیست؛ بلکه دولت تصریح می‌کند که: «من تسهیل‌گر این کار هستم؛ این خودِ تشکل‌ها هستند که باید کار کنند، خودشان سیاستگذاری کنند، راهبری کنند و نظارت کنند.»
مشکل نگاه‌های موجود به امر خیر
به‌نظر من، یکی از مشکلات جدی ما این‌جاست که در سطح کلان حکمرانی، نگاه درست و واحدی به امر خیر وجود ندارد. امروز ساختار‌های حکومتی و دولتی ما، دو دسته‌اند: آنهایی که مستقیم با امر خیر و تشکل‌های خیریه در ارتباط‌اند؛ مثل وزارت کشور، سازمان بهزیستی، کمیته امداد، وزارت ورزش و جوانان، برخی نهاد‌های دیگر که مجوز می‌دهند و ارتباط مستقیم دارند. آنهایی که غیرمستقیم در حوزه‌های مرتبط با امر خیر نقش دارند؛ مثل مجلس، برخی وزارتخانه‌ها و مجموعه‌های دیگر.
مشکل این است که در بخش دوم، بعضی از این نهادها نگاه منفی دارند. ادبیات نامناسب، اتهام پولشویی، بدبینی نسبت به انگیزه‌ها، و حتی در برخی موارد، نگاه کاملاً امنیتی به تشکل‌های مردمی و خیریه‌ها. وقتی به یک تشکل، از ابتدا با ذهنیت سوءظن و اتهام نگاه می‌کنیم. وقتی او را «مسئله امنیتی» می‌دانیم. دیگر نه شراکت راهبردی شکل می‌گیرد و نه می‌شود «نظام حکمرانی مشارکتی» بنا کرد. با چنین نگاه منفی‌ای، هیچ‌وقت حکمرانی واقعی در امر خیر شکل نخواهد گرفت.
سهم‌خواهی و انحصارطلبی نهاد‌های متولی مجوز
اشکال دیگر، در خود نهاد‌هایی است که امروز متولی صدور مجوز هستند. با احترام به همۀ عزیزان و بزرگواران در این دستگاه‌ها، باید صادقانه بگویم: بخشی از این نهادها نگاه سهم‌خواهانه و انحصارطلبانه دارند و در بسیاری موارد، نگاه‌شان به تشکل‌ها سیاسی است.
من همیشه گفته‌ام: «وزارت کشور، سیاسی‌ترین وزارتخانه در ساختار دولت است.» حالا سؤال این است: چرا غیرسیاسی‌ترین نهاد‌های مردمی، یعنی تشکل‌های خیریه، باید زیر چتر سیاسی‌ترین وزارتخانه قرار بگیرند؟ این یک تناقض جدی است. نکتۀ دیگر اینکه به‌جای اینکه بگویند: «می‌خواهیم کار مردمی انجام بدهیم و رویکردمان مردمی‌سازی است». در عمل، رفته‌اند به سمت خصوصی‌سازی! یعنی چه؟ یعنی کاری را که وظیفۀ ذاتی یک دستگاه است، می‌سپارند به تشکل خیریه، اما با او قرارداد خصوصی می‌بندند، از او اجاره می‌گیرند، و در عمل، ادبیات و روابط را شبیه یک رابطه اقتصادی–تجاری می‌بینند، نه یک رابطه مبتنی بر مشارکت اجتماعی. این نگاه، با روح «حکمرانی امور خیر» تفاوت جدی دارد.
تفاوت امر خیر با ساختار صنفی
نکتۀ مهم دیگر این است که نباید امر خیر را با ساختار صنفی یکی بگیریم. همان‌طور که دوست عزیزمان آقای آل‌احمد گفتند، اگر قرار باشد چیزی شبیه «نظام مهندسی» یا «نظام پزشکی» طراحی کنیم و اسمش را بگذاریم «نظام خیر و احسان»، باید خیلی مراقب باشیم. فعالیت‌های خیرخواهانه، مجموعه‌ای از سازمان‌های مردم‌نهاد خودجوش هستند که با هدف رفع محرومیت، توسعۀ عدالت اجتماعی و بهبود کیفیت زندگی آحاد جامعه وارد میدان شده‌اند. این رویکرد، کاملاً با رویکرد صنفی متفاوت است. رویکرد صنفی در نهایت به دنبال سود و منفعت اعضای خود است. در حالی که رویکرد امر خیر، به دنبال منفعت عمومی و کاهش رنج و محرومیت در جامعه است. پس نباید مکانیزم‌ها و منطق نظام‌های صنفی را عیناً بر امر خیر حاکم کنیم.
اگر قرار باشد چیزی شبیه «نظام مهندسی» یا «نظام پزشکی» طراحی کنیم و اسمش را بگذاریم «نظام خیر و احسان»، باید خیلی مراقب باشیم. فعالیت‌های خیرخواهانه، مجموعه‌ای از سازمان‌های مردم‌نهاد خودجوش هستند که با هدف رفع محرومیت، توسعۀ عدالت اجتماعی و بهبود کیفیت زندگی آحاد جامعه وارد میدان شده‌اند. این رویکرد، کاملاً با رویکرد صنفی متفاوت است. رویکرد صنفی در نهایت به دنبال سود و منفعت اعضای خود است.
با همه این تعاریف و آسیب‌هایی که اشاره کردم، جمع‌بندی من این است: اگر می‌خواهیم نظام حکمرانی امور خیریه در ایران را طراحی کنیم، باید: نظامی یکپارچه تعریف کنیم. حکمرانی را به‌معنای واقعی کلمه، حکمرانی شراکتی ببینیم. شراکت را راهبردی تعریف کنیم، نه تشریفاتی. برای این شراکت، فرایند مشخص و پایدار طراحی کنیم. از سهم‌خواهی و انحصارطلبی بپرهیزیم. در تجربۀ جشنوارۀ نشان نیکوکاری، ما دقیقاً همین کار را کردیم: نگفتیم این سهم اوقاف است، آن یکی سهم کمیته امداد است، دیگری سهم بهزیستی است. هیچ‌کس دنبال «سهم‌خواهی» نبود. همه، از کمیته امداد و بهزیستی تا سایر نهادها، کنار هم نشستند برای رسیدن به یک هدف مشترک. وحدت رویه ایجاد شد. انسجام در سیاست‌ها شکل گرفت. هماهنگی و هم‌افزایی واقعی به‌وجود آمد.
پیشنهاد من این است: اگر قرار است «نظام حکمرانی امور خیریه» در ایران طراحی شود. باید در ساختاری طراحی شود که هیچ‌یک از اعضا در پی سهم‌خواهی و امضای طلایی نباشند. اگر هر نهاد و دستگاهی، این نظام را فرصتی برای «گرفتن سهم بیشتر» و «حفظ امضای طلایی» خودش بداند. قطعاً این نظام شکل نخواهد گرفت و حکمرانی مطلوب هم محقق نخواهد شد.
با تجمیع قدرت مخالفم
درباره چگونگی ایجاد هماهنگی و هم‌افزایی میان دستگاه‌های حاکمیتی مرتبط با نیکوکاری باید بگویم که با تجمیع قدرت مخالفم، چراکه تجربه نشان می‌دهد هرجا قدرت در یک نقطه متمرکز شده، انحراف، انحصار، توقف و حتی فساد رخ داده است. همچنین با انحصارطلبی مخالفم، چه در صدور مجوز، چه در سیاستگذاری و چه در نظارت؛ زیرا انحصار، فضای کار را تنگ و شبکه خیریه‌ها را محدود می‌کند. نگاه پیمانکاری نیز از نظر من اشتباه است؛ اینکه دستگاه دولتی، وظیفۀ ذاتی خود را با ادبیاتی شبیه به خصوصی‌سازی به تشکل‌ها واگذار کند و با قرارداد و اجاره و منطق بازار پیش برود، فلسفه امر خیر را مخدوش می‌کند. همین‌طور، ساختار‌های صنفی نیز برای مدیریت امر خیر مناسب نیستند؛ چون نظام‌های صنفی ذاتاً با تعارض منافع همراه‌اند و هدف آنها دفاع از منافع صنف است نه منافع عمومی. امر خیر ماهیتی متفاوت دارد و نباید آن را در چارچوب صنفی قرار داد. علاوه بر اینها، مفهوم شریک راهبردی نیز به آن شکلی که این روز‌ها پراکنده مطرح می‌شود، ناکارآمد است؛ اگر هر دستگاه ادعا کند که شریک راهبردی است، اما سازوکار مشترکی وجود نداشته باشد، نتیجه فقط پراکندگی است و نه انسجام و نه حکمرانی شکل می‌گیرد.
باید پذیرفت که طی بیش از بیست سال گذشته، چه در دولت‌ها و چه در مجلس‌ها، مدل‌ها و طرح‌های مختلفی ارائه شده که هیچ‌یک به نتیجه نرسیده است؛ نه قوانین، نه اسناد، نه آیین‌نامه‌ها. دلیل اصلی ناکامی آنها روشن است: وجود ذینفعان، سهم‌خواهی دستگاه‌ها، رقابت‌های سازمانی و سیاسی، نگرانی از دست دادن اختیارات و امضا‌های طلایی و نگاه‌های امنیتی یا منفی به تشکل‌ها.
در مورد پنجره واحد نیز همین مشکل وجود دارد. بسیاری تصور می‌کنند حکمرانی امور خیر یعنی ساماندهی صدور مجوز؛ در حالی که صدور مجوز کوچک‌ترین بخش حکمرانی است. مباحثی مانند مسائل مالی و مالیاتی، توانمندسازی تشکل‌ها، شفافیت، پاسخگویی، تبلیغات، اطلاعات، ارزیابی و کیفیت خدمات، همگی از ارکان اصلی حکمرانی‌اند. اگر پنجره واحد تنها موضوع مجوز را حل کند و سایر اجزای مهم را نادیده بگیرد، عملاً مسئله حل نمی‌شود. باید پذیرفت که طی بیش از بیست سال گذشته، چه در دولت‌ها و چه در مجلس‌ها، مدل‌ها و طرح‌های مختلفی ارائه شده که هیچ‌یک به نتیجه نرسیده است؛ نه قوانین، نه اسناد، نه آیین‌نامه‌ها. دلیل اصلی ناکامی آنها روشن است: وجود ذینفعان، سهم‌خواهی دستگاه‌ها، رقابت‌های سازمانی و سیاسی، نگرانی از دست دادن اختیارات و امضا‌های طلایی و نگاه‌های امنیتی یا منفی به تشکل‌ها. تا زمانی که بازیگران این عرصه خودشان ذینفع باشند، هیچ مدل حکمرانی پایدار و مؤثری شکل نخواهد گرفت.
مدلی که من پیشنهاد می‌کنم، نه دستگاه مادر است و نه تجمیع‌کننده قدرت. الگو دقیقاً بر پایه تجربه موفق جشنواره نشان نیکوکاری شکل گرفته، اما اکنون باید در سطح گسترده‌تری توسعه یابد. در این مدل، یک مثلث شکل می‌گیرد: در یک رأس مردم و تشکل‌های خیریه قرار دارند، در رأس دیگر دستگاه‌ها و نهاد‌های دولتی مرتبط، و در رأس سوم یک «تنظیم‌گر مستقل». این تنظیم‌گر، کلید حکمرانی است و باید ویژگی‌هایی داشته باشد که آن را از هرگونه تعارض منافع دور نگه دارد. تنظیم‌گر نه می‌تواند دولتی باشد، چون دستگاه‌های دولتی خود ذینفع‌اند؛ نه می‌تواند صنفی باشد، چون صنف مبتنی بر منافع گروهی است؛ و نه باید سیاسی باشد. وظیفۀ آن تنظیم‌گر، ایجاد هماهنگی میان دستگاه‌ها و تشکل‌ها، طراحی سازوکارها، مدیریت اختلافات، ایجاد وحدت رویه، تسهیل ارتباط و نظارت بی‌طرفانه است؛ بدون اینکه قدرتی را در خود جمع کند یا اختیارات دستگاه‌ها را سلب نماید. این تنظیم‌گر، نه مجوزدهنده است، نه پیمانکار، نه حاکم، بلکه تسهیل‌گر هوشمندی است که امکان حکمرانی مشترک را فراهم می‌کند.
این همان منطقی است که جشنواره نشان نیکوکاری را موفق کرد. در آن تجربه، هیچ‌کس به‌دنبال سهم‌خواهی نبود؛ همگی حول یک هدف مشترک قرار گرفتند و سازوکار‌های مشترک طراحی شد. وحدت رویه ایجاد شد، هماهنگی شکل گرفت، هم‌افزایی واقعی رخ داد و مدل عملاً به یک نمونه موفق از حکمرانی مشارکتی تبدیل شد.
به همین دلیل تأکید می‌کنم که هیچ دستگاهی—نه وزارت کشور، نه بهزیستی، نه کمیته امداد، نه وزارت ورزش و جوانان—نمی‌تواند نقش تنظیم‌گری را ایفا کند؛ چون هرکدام یا ذینفع‌اند یا سیاسی‌اند یا دارای منافع سازمانی. هیچ کدام بی‌طرف نیستند و نمی‌توانند نظم هماهنگ‌کننده بسازند. به همین علت است که می‌گویم مدل پیشنهادی من «نظام مطلوب» نهایی نیست، بلکه یک مدل «گذار» است. ما هنوز برای ایجاد نظام حکمرانی مطلوب آمادگی نهادی نداریم. باید ابتدا تمرین کنیم، ساختار همکاری را یاد بگیریم، و سپس بر اساس تجربه عملی، الگوی مطلوب را طراحی نماییم. این مدل گذار کم‌هزینه است، قابل تحقق در شرایط فعلی است، به اختیارات دستگاه‌ها لطمه نمی‌زند، موجب مقاومت نمی‌شود، و می‌تواند در زمان کوتاه اجرا شود. در آینده نیز همان نهادی که امروز نقش تنظیم‌گر را دارد، می‌تواند بر اساس تجربۀ به‌دست‌آمده، طرح نظام حکمرانی مطلوب را تدوین کند.
به باور من، مسیر اصلاح در امور خیر از همین‌جا آغاز می‌شود: پرهیز از تجمیع قدرت، پرهیز از انحصارطلبی، کنار گذاشتن نگاه پیمانکاری، اجتناب از الگو‌های صنفی، ایجاد یک تنظیم‌گر مستقل و غیرسیاسی، و طراحی یک مدل گذار که از دل تجربه عملی به مدل مطلوب منتهی شود. تنها با چنین رویکردی می‌توان از بن‌بست تاریخی حکمرانی امور خیر خارج شد و به سمت ساختن الگوی ایرانیِ حکمرانی مشارکتی حرکت کرد.
