آیا به زودی به خیریه‌ها شوک مالی وارد خواهد شد؟ / پیامد‌های ابطال معافیت خیریه‌ها در ماده ۱۷۲ قانون مالیات‌ها
به گزارش پایگاه خبری تحلیلی خیر ایران، ماده ۱۷۲ قانون مالیات‌های مستقیم، به عنوان یکی از ابزار‌های حمایتی نظام مالیاتی ایران، معافیت مالیاتی برای کمک‌های نقدی اشخاص حقیقی و حقوقی به برخی مؤسسات خیریه، آموزشی، بهداشتی و فرهنگی را پیش‌بینی کرده است. این ماده با هدف تقویت فعالیت‌های عام‌المنفعه، کمک به مدارس، دانشگاه‌ها، مراکز درمانی و برخی نهاد‌های دولتی و غیردولتی را از مالیات معاف می‌کند.
ضوابط اجرایی ماده ۱۷۲ که در سال ۱۳۷۲ توسط چهار وزارتخانه تهیه و تصویب شد، فهرستی از مؤسسات خیریه و عام‌المنفعه را مشمول این معافیت قرار داده بود. چند روز پیش، اخبار غیررسمی مبنی بر اصلاح ضوابط اجرایی ماده ۱۷۲ و گسترش شمول این امتیاز به تمامی مؤسسات خیریه دارای شرایط مطلوب شنیده شده است، به گونه‌ای که کمک‌های پرداختی به همه این مؤسسات مشمول معافیت مالیاتی شود. اما در تازه‌ترین دادنامه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، بند‌های مهمی از ضوابط اجرایی ماده ۱۷۲ قانون مالیات‌های مستقیم که به مؤسسات خیریه و نهاد‌های عام‌المنفعه اجازه می‌داد کمک‌های نقدی دریافت شده اشخاص حقیقی و حقوقی را از درآمد مشمول مالیات کسر کنند، از تاریخ تصویب ابطال شده است.
این رأی میتواند پیامد‌های جدی در کاهش کمک‌های مالی و غیرنقدی اشخاص به انجمن‌ها، بنیاد‌ها و مؤسسات خیریه و همچنین افراد و شرکت‌هایی که در سال‌های اخیر از این معافیت بهره‌مند شده‌اند، به دنبال داشته باشد. مصطفی نظری، مدرس و مشاور مالیاتی مؤسسات خیریه در گفت‌وگوی اختصاصی با خیر ایران، ابعاد مختلف این رأی و راهکار‌های احتمالی پیش روی خیریه‌ها و مؤدیان را واکاوی می‌کند.
- ماده ۱۷۲ قانون مالیات‌های مستقیم دقیقاً درباره چه موضوعی است و هدف اصلی آن چیست؟ ضوابط اجرایی این ماده چه نقشی دارند و چه اهمیتی برای مؤسسات خیریه داشته‌اند؟
ماده ۱۷۲ قانون مالیات‌های مستقیم یکی از ابزار‌های مهم حمایتی نظام مالیاتی ایران است که به منظور تشویق اشخاص حقیقی و حقوقی به مشارکت در امور عام‌المنفعه و خیریه، معافیت مالیاتی برای کمک‌های نقدی آنها به برخی مؤسسات خاص پیش‌بینی کرده است. هرچند از نظر متن قانونی ماده ۱۷۲، معافیت مالیاتی شامل «صد درصد وجوه پرداختی به حساب‌های تعیین‌شده توسط دولت به منظور بازسازی، کمک بلاعوض، تعمیر، تجهیز، احداث و تکمیل مؤسسات مذکور» می‌شود و در واقع، کمک‌کنندگان می‌توانند این کمک‌ها را به‌عنوان هزینه قابل قبول مالیاتی کسر کنند، اما هدف اصلی ماده ۱۷۲ این است که کمک‌های مالی به نهاد‌هایی مانند مدارس، دانشگاه‌ها، مراکز بهداشتی و درمانی، مؤسسات فرهنگی، خیریه‌های دارای مجوز و نهاد‌های دولتی یا غیردولتی خاص را از شمول مالیات بر درآمد خارج کند، تا ضمن تشویق مردم و شرکت‌ها به حمایت مالی از این نهادها، بستر توسعه فعالیت‌های عام‌المنفعه فراهم شود.
متن اصلی ماده ۱۷۲ کلیات حمایت را مشخص کرده، اما اجرای دقیق آن مستلزم تعیین ضوابط جزئی و شناسایی نهاد‌های دقیق مشمول معافیت است. به همین دلیل، در سال ۱۳۷۲، چهار وزارتخانه کلیدی (آموزش و پرورش، علوم، بهداشت و امور اقتصادی و دارایی) ضوابط اجرایی این ماده را تهیه و تصویب کردند. این ضوابط فهرستی از مؤسسات خیریه و عام‌المنفعه مشخص شامل نهاد‌های آموزشی، بهداشتی، فرهنگی، مذهبی و خیریه‌ای را معرفی کردند که کمک‌های نقدی به آنها مشمول معافیت مالیاتی خواهد بود. اولین بنیاد خیریه معرفی‌شده، انجمن حمایت از بیماران کلیوی بود و به مرور اسامی مؤسسات، انجمن‌ها و بنیاد‌های مختلفی به این فهرست اضافه شد.
اهمیت این ضوابط در این بود که محدوده دقیق بهره‌مندی از معافیت را مشخص و از سوءاستفاده احتمالی جلوگیری کند، ضمن اینکه مسیر اجرایی مناسبی برای سازمان امور مالیاتی فراهم آورد تا کمک‌ها را به درستی ارزیابی و از درآمد مشمول مالیات کسر نماید.
-در روز‌های اخیر خبرهایی از رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری درباره ابطال بخشی از ضوابط اجرایی ماده ۱۷۲ قانون مالیات‌های مستقیم شنیده شد. لطفا بفرمایید تأثیر این دادنامه بر ماده ۱۷۲ دقیقاً چیست و چه هدفی دارد؟
رأی اخیر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در واقع یک بازتعریف جدّی از حدود اختیارات سازمان امور مالیاتی در تفسیر و اجرای ضوابط ماده ۱۷۲ قانون مالیات‌های مستقیم است. ماده ۱۷۲، به‌طور کلی شامل دو بخش مشخص است: بخش اول مربوط به کمک‌های نقدی اشخاص به حساب‌های رسمی اعلام‌شده از سوی دولت است؛ مانند زمان وقوع بلایای طبیعی نظیر زلزله یا سیل، که دولت برای جمع‌آوری کمک‌های مردمی حساب‌هایی را تعیین می‌کند. طبق قانون، پرداخت به این حساب‌ها از درآمد مشمول مالیات کسر می‌شود.
بخش دوم ماده، وجوه پرداختی یا تخصیصی و همچنین کمک‌های غیرنقدی بلاعوض اشخاص (اعم از حقیقی یا حقوقی) را به منظور احداث، تکمیل، تعمیر یا تجهیز مدارس، دانشگاه‌ها، مراکز آموزش عالی، مراکز بهداشتی و درمانی و... شامل می‌شود. نکته مهم اینجاست که در این بخش، قانون‌گذار تعیین ضوابط اجرایی را برعهده چهار وزارتخانه (آموزش و پرورش، علوم، بهداشت و اقتصاد) گذاشته و تصریح کرده که کمک‌های مذکور «طبق ضوابطی که توسط این وزارتخانه‌ها تعیین می‌شود» میتواند از درآمد مشمول مالیات کسر شود.
تفسیر قضات دیوان عدالت اداری این بوده که این ضوابط نمی‌توانند موسسات خیریه و بنیاد‌های عام‌المنفعه را در بر بگیرند. حال آنکه سوال اساسی اینجاست: اگر یک شخص حقیقی یا حقوقی، بخواهد از طریق یک موسسه خیریه یا بنیاد عام‌المنفعه، در احداث یا تجهیز یک مرکز درمانی یا آموزشی مشارکت کند، آیا این مغایر با روح و هدف قانون است؟ آیا چهار وزارتخانه نمی‌توانند در چارچوب اختیارات خود، این موسسات را به‌عنوان بازوی اجرایی در تحقق هدف عام‌المنفعه ماده ۱۷۲ شناسایی و معرفی کنند؟ به نظر می‌رسد دیوان، پاسخی منفی به این سوالات داده و با پذیرش دادخواست خواهان، در غیاب حضور مؤثر و دفاع موسسات ذی‌نفع، به‌نوعی این اختیار قانونی چهار وزیر را نیز محدود کرده است.
از این رو، تأثیر مستقیم این رأی، بی‌اعتبارشدن بخش قابل توجهی از ضوابط اجرایی و شیوه‌نامه‌هایی است که طی سال‌های اخیر مبنای عمل برای پذیرش یا رد معافیت‌های مالیاتی موضوع ماده ۱۷۲ قرار گرفته بودند. پیام روشن این رأی آن است که از منظر دیوان، اجرای معافیت‌های موضوع ماده ۱۷۲ باید صرفاً از طریق دستگاه‌های رسمی دولتی انجام شود، نه از طریق نهاد‌های عمومی غیر دولتی یا موسسات خیریه مردمی اگرچه همین موسسات نقش کلیدی در تحقق اهداف عام‌المنفعه قانون داشته باشند.
-چند روز قبل‌تر، خبری منتشر شد درباره تهیه پیش‌نویس جدیدی برای اصلاح ضوابط ماده ۱۷۲ که به امضای چهار وزیر رسیده و منتظر ابلاغ آن بودیم. با این رأی، چه بر سر آن اصلاحیه خواهد آمد؟
یکی از گلایه‌های همیشگی بسیاری از مؤسسات خیریه، عدم بهره‌مندی عمومی انجمن‌ها، بنیاد‌ها و مؤسسات مردم‌نهاد از شمول ضوابط اجرایی ماده ۱۷۲ قانون مالیات‌های مستقیم بود. در عمل، فهرست نهاد‌های مشمول این ضوابط، به‌جای آنکه جامع و عادلانه باشد، بیشتر حاصل رایزنی‌ها، پیگیری‌های فردی و بعضاً روابط خاص با مقامات تصمیم‌گیر بود؛ تا جایی‌که می‌توان گفت تنها چند ده مؤسسه توانستند در این فهرست جای بگیرند، در حالی‌که چند ده هزار مؤسسه خیریه دیگر کاملاً از این فرصت قانونی بی‌بهره مانده بودند.
در نخستین نشست خیرین با رئیس‌جمهور شهید، آیت‌الله دکتر رئیسی، در سال ۱۴۰۱، این گلایه به‌صورت مستقیم از سوی نمایندگان نهاد‌های خیریه مطرح شد. ایشان نیز با درک اهمیت موضوع، دستور تشکیل «کارگروه رفع موانع فعالیت‌های خیر» را صادر کردند و یکی از محور‌های اصلی بررسی در این کارگروه، اصلاح ضوابط اجرایی ماده ۱۷۲ و گسترش شمول آن به تمامی مؤسسات خیریه دارای شرایط قانونی بود. نتیجه این فرآیند، تهیه پیش‌نویسی بود که به امضای چهار وزیر رسید و در آستانه ابلاغ رسمی قرار داشت. اما متأسفانه، درست در زمانی که نقطه عطف این اصلاحیه یعنی «توسعۀ شمول معافیت‌های ماده ۱۷۲ به تمام خیریه‌های واجد شرایط» در آستانه تحقق بود، ورود شاکی و صدور رأی از سوی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری باعث شد بخش کلیدی این پیش‌نویس عملاً منتفی شود. چرا که اساساً، مبنای حقوقی حضور نهاد‌های خیریه در ضوابط اجرایی مورد خدشه قرار گرفت و از تاریخ تصویب، ابطال شد. البته این پایان راه نیست. هنوز راهکار‌هایی برای احیای این فرصت قانونی از مسیر‌های حقوقی و قانونی وجود دارد که در ادامه مصاحبه به آنها خواهم پرداخت.
متأسفانه، درست در زمانی که نقطه عطف این اصلاحیه یعنی «توسعۀ شمول معافیت‌های ماده ۱۷۲ به تمام خیریه‌های واجد شرایط» در آستانه تحقق بود، ورود شاکی و صدور رأی از سوی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری باعث شد بخش کلیدی این پیش‌نویس عملاً منتفی شود. چرا که اساساً، مبنای حقوقی حضور نهاد‌های خیریه در ضوابط اجرایی مورد خدشه قرار گرفت و از تاریخ تصویب، ابطال شد.
-آیا این دادنامه تاثیری بر نقش جایگاه و فعالیت بنیاد‌های عام المنفعه و موسسات خیریه میتواند داشته باشد؟
فارغ از اینکه این موضوع از منظر اجتماعی دارای پیچیدگی‌ها و پیامد‌های فراوانی است که در این مصاحبه قصد ورود به آن را ندارم، مایلم از منظر صرفاً حقوقی و مالیاتی به آن بپردازم. در همین چارچوب، باید تأکید کنم که یکی از مهم‌ترین و خطرناک‌ترین نکاتی که در متن این دادنامه از سوی هیئت تخصصی دیوان عدالت اداری مورد تصریح قرار گرفته، آن است که بند ابطال‌شده از «ضوابط اجرایی ماده ۱۷۲ قانون مالیات‌های مستقیم» از زمان تصویب آن، یعنی از سال ۱۳۷۲ تاکنون (با در نظر گرفتن کلیه اصلاحات بعدی) فاقد اعتبار قانونی دانسته شده است!
این بدان معناست که از منظر حقوقی، کلیه کمک‌هایی که در طول این سال‌ها از سوی اشخاص حقیقی و حقوقی به بنیاد‌های عام‌المنفعه و مؤسسات خیریه صورت گرفته و بر مبنای این بند، جزء هزینه‌های قابل قبول مالیاتی تلقی شده‌اند، از نگاه دیوان، فاقد پشتوانه قانونی بوده‌اند. پیامد مستقیم چنین تلقی‌ای، آن است که سازمان امور مالیاتی کشور میتواند ـ و بلکه مکلف است ـ در مواجهه با مؤدیانی که از این مزیت استفاده کرده‌اند، به استناد این ابطال، هزینه‌های مذکور را به عنوان هزینه قابل قبول نپذیرفته و نسبت به مطالبه مالیات متعلقه اقدام نماید. این موضوع میتواند، به لحاظ اجرایی، موجی از مطالبه‌های معوق یا حتی برگشت درآمد برای اشخاص حقیقی و حقوقی ایجاد کند که در طول بیش از سه دهه با حسن‌نیت و بر مبنای مقررات موجود، به امر خیر و حمایت از نهاد‌های غیرانتفاعی اهتمام داشته‌اند.
نکته حائز اهمیت دیگر آن است که ماده ۱۷۲ قانون مالیات‌های مستقیم، در متن صریح خود نامی از مؤسسات خیریه نمی‌برد و صرفاً به نهاد‌هایی مانند مدارس، دانشگاه‌ها و مراکز درمانی با مجوز رسمی اشاره دارد. این ماده، امکان برخورداری از معافیت یا کسر مالیاتی را به چارچوبی محدود و مبتنی بر فعالیت‌های مشخص عمرانی و آموزشی منوط کرده و اختیار تعیین ضوابط را به چهار وزارتخانه واگذار نموده است. اما بند ابطال‌شده از ضوابط اجرایی، دایره این امکان را فراتر برده و حتی برای نهاد‌هایی که صرفاً در عمل مشغول فعالیت عام‌المنفعه بوده‌اند ـ بدون آنکه در متن قانون تصریحی نسبت به آنها وجود داشته باشد ـ امکان بهره‌مندی از این مشوق مالیاتی را فراهم کرده بود.
این بدان معناست که از منظر حقوقی، کلیه کمک‌هایی که در طول این سال‌ها از سوی اشخاص حقیقی و حقوقی به بنیاد‌های عام‌المنفعه و مؤسسات خیریه صورت گرفته و بر مبنای این بند، جزء هزینه‌های قابل قبول مالیاتی تلقی شده‌اند، از نگاه دیوان، فاقد پشتوانه قانونی بوده‌اند. پیامد مستقیم چنین تلقی‌ای، آن است که سازمان امور مالیاتی کشور میتواند ـ و بلکه مکلف است ـ در مواجهه با مؤدیانی که از این مزیت استفاده کرده‌اند، به استناد این ابطال، هزینه‌های مذکور را به عنوان هزینه قابل قبول نپذیرفته و نسبت به مطالبه مالیات متعلقه اقدام نماید.
رأی دیوان، با بازگرداندن رویه به نص محدود و سخت‌گیرانه ماده ۱۷۲، عملاً نقش تنظیم‌گر و تسهیل‌گر دولت در هدایت منابع مردمی به سمت خیر جمعی را تضعیف کرده است. این رأی، یک نگاه بسیار مضیق (تنگ‌نظرانه) به ماده ۱۷۲ را تثبیت می‌کند. در نتیجه، این دادنامه نه‌تنها جایگاه مؤسسات خیریه و بنیاد‌های عام‌المنفعه را در نظام حمایتی کشور با چالش جدی مواجه می‌سازد، بلکه اعتبار حقوقی کمک‌های پیشین را نیز مورد تردید قرار داده و در عمل، سازوکار تشویق مؤدیان به مشارکت در امور خیر را به‌شدت تضعیف می‌کند.
در این میان، مؤسسات خیریه‌ای که در این فهرست بودند، با چه تهدیدی مواجه شده‌اند؟
تهدید اصلی برای مؤسسات خیریه‌ای که در فهرست موضوع بند مکرر ماده ۱۲ آیین‌نامه حضور داشتند، دو جنبه مهم دارد:
اولا سلب انگیزه از خیرین برای کمک: با ابطال این بند، معافیت یا تخفیف مالیاتی برای اشخاص حقیقی یا حقوقی که به این مؤسسات کمک می‌کردند از بین می‌رود. در نتیجه، مؤسسات خیریه با کاهش کمک‌های مردمی مواجه می‌شوند؛ چرا که یکی از مشوق‌های اصلی برای خیرین، برخورداری از معافیت مالیاتی بوده است.
دوما بازبینی و مطالبه معافیت‌های گذشته: اداره امور مالیاتی ممکن است با استناد به رأی دیوان عدالت اداری، استفاده پیشین از این معافیت‌ها را غیرقانونی تلقی کرده و اقدام به بازبینی و حتی مطالبه مالیات‌های معوق نماید. در این وضعیت، احتمال دارد درآمد‌های حاصل از کمک‌های پیشین، به‌عنوان درآمد‌های اتفاقی تلقی شده و مشمول مالیات‌های سنگین شوند.
در مجموع، مؤسسات خیریه‌ای که پیش‌تر از این امتیاز قانونی برخوردار بودند، اکنون در موقعیتی پرریسک و مبهم قرار گرفته‌اند. این امر نه‌تنها بر تراز مالی آنها تأثیر می‌گذارد، بلکه میتواند جایگاه حقوقی‌شان را در تعامل با نهاد‌های ناظر و خیرین نیز متزلزل سازد.
آیا راهی برای احیای این فرصت قانونی برای خیریه‌ها وجود دارد؟
به نظر می‌رسد با توجه به ماهیت رأی صادره، که بدون طرح دفاع مؤثر از سوی ذی‌نفعان و در غیاب نمایندگان نهاد‌های خیریه در هیئت تخصصی دیوان عدالت اداری اتخاذ شده، می‌توان آن را از مصادیق بارز تضییع حقوق عامه دانست. این دادنامه نه تنها اختیار تفویض‌شده به دولت جهت تنظیم ضوابط اجرایی موضوع ماده ۱۷۲ قانون مالیات‌های مستقیم را تضعیف می‌کند، بلکه با محدود ساختن حق انتخاب اشخاص حقیقی و حقوقی برای ایفای نقش در امر خیر عمومی کشور، عملاً دامنه مشارکت عمومی در مسئولیت‌های اجتماعی را محدود می‌سازد.
از منظر حقوقی، یکی از راهکار‌های بازنگری در چنین آرائی، استفاده از ظرفیت اعاده دادرسی است. بنابراین، اقدام فوری و هماهنگ از سوی مجامع معتبر خیریه کشور، چهره‌های شناخته‌شده در عرصه نیکوکاری و سازمان‌های مردم‌نهاد فعال در حوزه امور خیریه ضروری است تا با طرح موضوع نزد مراجع ذی صلاح و درخواست بررسی مجدد در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، زمینه احیای این فرصت قانونی فراهم شود.