نگاهی به نیم‌قرن فعالیت سازمان‌های مردم‌نهاد در افغانستان

نزدیک به نیم‌قرن جنگ، اِشغال، رقابت قدرت‏‌های جهانی و منطقه‌ای، شرایط ناپایدار سیاسی و امنیتی و فقر اقتصادی در افغانستان باعث شده است که از یکسو، بخش قابل توجهی از مردم این کشور، نیازمندِ مساعدت نهادهای خیریه؛ اعم از داخلی و خارجی باشند و از سوی دیگر، شرایط فعالیت و نقش‌آفرینی برای این نهادها بسیار سخت و ناپایدار باشد.

کد خبر: ۴۸۴

تاریخ: ۳۰ دی ۱۴۰۲ - ۱۲:۰۱

به گزارش پایگاه خبری تحلیلی خیر ایران، افغانستان یکی از بزرگترین دریافت‌کنندگان کمک‌های بین‌المللی در نیم‌قرن اخیر به ویژه در دودهه گذشته بوده است. تا آنجا که طبق آمار سال ۲۰۱۸، ۸۰ درصد از هزینه‌های عمومی و ۵۵ درصد از بودجه دولت از کمک‌های بین‌المللی تأمین می‌شد. سازمان‌های غیردولتی (که در افغانستان بطور گسترده و کلی «مؤسسه» نامیده می‌شوند) به دلیل ظرفیت عملیاتی و امکان دسترسی به مناطق مختلف در چند دهه گذشته، نقش مهمی در ساحت اجتماعی، اقتصادی و حتی سیاسی افغانستان داشته‌اند.  در این گزارش، فعالیت این مؤسسات را  در سه بازه تاریخی مورد بررسی قرار می‌دهیم:

1- دوران پس از اشغال شوروی

2- پس از سقوط طالبان در سال 2001

3- دوران بعد از قدرت‌گیری مجدد طالبان در سال 2021

1-دوران پس از اشغال شوروی

سازمان‌های غیردولتی بین‌المللی (INGO) از دهه 1960 در افغانستان فعالیت داشتند، اما سازمان‌های غیردولتی ملی (NGOs) در نتیجه عملیات گسترده امدادرسانی به پناهجویان و آواره‌گان در طول اشغال اتحاد جماهیر شوروی، جنگ‌های داخلی و دوره حکومت اول طالبان در افغانستان پدید آمدند. پیش از آن، برخی سازمان‌های بین‌المللی مانند «نجات کودکان»(Save the Children)، «سازمان ماموریت کمک بین‌المللی»  (International Assistance Mission-IAM‌)، «آکسفام» (Oxfam) و در اوایل دهه ۸۰ میلادی، «سازمان پزشکان بدون مرز» در افغانستان فعالیت داشتند.

حمله اتحاد جماهیر شوروی به افغانستان در سال ۱۹۷۹، زندگی میلیون‌ها غیرنظامی را تحت تأثیر قرار داد. این تهاجم، شرایط سازمان‌های غیردولتی بین‌المللی حاضر در افغانستان را دشوار ساخت. دولت ایالات متحده تمام کمک‌های خارجی به افغانستان را لغو کرد و بسیاری از سازمان‌های غیردولتی مستقر در ایالات متحده را مجبور به خروج از کشور کرد. سازمان‌هایی هم که توانستند باقی بمانند، به دلیل ناامنی گسترده، به کابل یا دیگر شهرهای بزرگ محدود شدند و بیشتر کمک‌های بین‌المللی برای رفع نیازهای جمعیت بزرگ پناهجویان افغانستان در پاکستان، متمرکز شد.

افغانستان با یک بحران انسانی مواجه‌ شده‌ بود و موسسات غیردولتی و آژانس‌های سازمان ملل در پاسخ به این بحران، خدمات فوری بشردوستانه از جمله غذا و سرپناه را در کمپ‌های پناهندگان ارائه می‌کردند. وضع بهداشتی و پزشکی اردوگاه‌های مهاجران نامساعد بود. با افزایش زخمی‌ها و مجروحان جنگ، کمیته بین‌المللی صلیب سرخ (ICRC) از اردوگاه‌ها خارج شد تا بر روی مداوا و جراحی مجروحان جنگ متمرکز شود. با خروج صلیب سرخ،  یک سازمان غیردولتی افغان - انجمن پزشکان افغان (SAD) که در سال 1982 تأسیس شده بود - کمک قابل توجهی در این بخش کرد. این انجمن بعداً به تعدادی سازمان پزشکی متخصص کوچکتر تقسیم شد. این مؤسسات پزشکی همچنین با حمایت سازمان‌های غیردولتی مانند «کمیته نجات بین‌المللی» و «کمیته سوئد برای افغانستان»، شروع به فعالیت فرامرزی در مناطق تحت کنترل مجاهدین در افغانستان کردند.

جریان اولیه کمک های فرامرزی نسبتاً اندک بود و تقریباً 10 میلیون دلار در سال 1982 هزینه شد که نیمی از آن به صورت غیرنقدی بود. کمک‌های فرامرزی، تحت شرایط امنیتی دشوار و خطرناک انجام می‌شد. این سازمان‌ها برای تامین امنیت خود، ورود به افغانستان و تردد امن در داخل کشور، به گروه‌های مجاهدین وابسته بودند. در نتیجه، سازمان‌ها شروع به تمرکز فعالیت‌های خود از لحاظ جغرافیایی کردند و در مناطق تحت کنترل فرماندهان مجاهدین، به شکل خاص کار می‌کردند.

در  سال 1988، با افزایش تعداد سازمان‌های غیردولتی ملی و بین‌المللی، میزان گردش مالی این مؤسسات  به بیش از 100 میلیون دلار رسید. شیوه عملیاتی ابتدایی این مؤسسات، توسعه و تثبیت یافت و الگوی مشارکت سازمان‌های غیردولتی را برای سال‌های آینده تعیین کرد. نگرانی‌های امنیتی و ارتباط با گروه‌های مجاهدین که توسط ایالات متحده و متحدانش تأمین مالی می‌شدند، نحوه توزیع، توسعه و بازسازی سازمان‌های غیردولتی، الگو و جریان کمک‌های بشردوستانه را تعیین می‌کرد.

گسترش سازمان‌های غیردولتی ملی

امضای توافق‌نامه ژنو در سال 1988، علاوه بر اینکه شوروی را متعهد به عقب‌نشینی کامل از افغانستان تا فوریه 1989 می‌کرد، شامل تعهد بین‌المللی برای یک برنامه امدادی، بازسازی، احیا و اسکان مجدد در سراسر کشور و تحت نظارت سازمان ملل بود. شرایط جدید و افزایش چشمگیر منابع مالی بین‌المللی، تقاضا برای رشد و حمایت از سازمان‌های غیردولتی را افزایش داد. اگر چه ظرفیت سازمان‌های غیردولتی موجود به دلیل افزایش میزان فعالیت‌ها پایین بود و مناطق وسیعی در غرب، شمال و مرکز افغانستان وجود داشت که سازمان‌های غیردولتی اصلاً در آنجا فعالیتی نداشتند.

به کمک بودجه‌های بین‌المللی و سازمان ملل، سازمان‌های غیردولتی بسیاری به ویژه در زمینه مین‌زدایی، بازسازی و توسعه روستایی در افغانستان ایجاد شدند. در نتیجه این ابتکارات، تعداد NGOهای افغانی به طور تصاعدی افزایش یافت. در یک دهه بین 1983 و 1993 شاهد افزایش، از 17 سازمان غیردولتی به 200 سازمان غیردولتی در تعداد و مقیاس عملکرد هستیم.

می‌توان سازمان‌های مردم‌نهاد در این برهه زمانی را به ۴ گروه تقسیم کرد: (1) سازمان‌های غیردولتی مستقل که توسط متخصصان غیروابسته تشکیل شده بودند. (2) نهادها و کسانی که توسط شوراها و فرماندهان محلی حمایت می‌شدند. (3) نهادهایی که توسط احزاب سیاسی به صورت انفرادی یا ائتلافی ایجاد می‌شدند و (4) نهادهایی که توسط سازمان‌های بین‌المللی ایجاد شدند.

ضعف دولت مرکزی و فقدان دولت مشروع در جنگ‌های داخلی، باعث شده بود که کمک‌های بین‌المللی در اختیار سازمان‌های مردم‌نهاد قرار گیرد. دولت‌ها ضعیف بودند و نه‌تنها امکان ارائه خدمات به مردم را نداشتند بلکه شرکای قابل اعتمادی برای جامعه بین‌المللی نیز نبودند که کمک‌های بین‌المللی را مستقیما دریافت کنند. از سوی دیگر،  تلاش‌های مختلف سازمان ملل برای گسترش پایگاه NGOها در جامعه نیز از عوامل رشد این سازمان‌ها بود.

هنگامی که طالبان در سال 1996 کنترل کابل را به دست آورد، به طور فزاینده‌ای در صدد کنترل سازمان‌های غیردولتی برآمد. آن‌ها در وهله اول، از سازمان‌های غیردولتی خواستند که برای ادامه فعالیت، تفاهم‌نامه‌هایی با امارت طالبان امضا کنند که مورد موافقت بسیاری از این سازمان‌ها قرار نگرفت. محدودیت‌های طالبان و برخی اقدامات نظامی و دستگیری و اخراج کمیسر اتحادیه اروپا توسط طالبان، منجر به کاهش چشمگیر کمک‌ها و خروج بسیاری از سازمان‌های غیردولتی ملی و بین‌المللی، کارکنان سازمان ملل و کارمندان خارجی نهادهای بین‌المللی از افغانستان شد.

در این دوران تعداد اندکی از این سازمان‌ها و مؤسسات در داخل افغانستان باقی ماندند و به فعالیت‌های خویش ادامه دادند و موفق شدند شیوه‌ها و راهکارهایی را در پیش بگیرند که هم بتوانند به اقدامات بشردوستانه و ارائه خدمات اساسی خود ادامه دهند و هم در تیررس تهدید طالبان قرار نگیرند. تعدادی از سازمان‌های ملی و محلی نیز به شکل غیرعلنی به فعالیت‌های‌شان ادامه دادند که عمدتاً نهادهای زنان به ویژه آموزش زنان بودند که به لحاظ محدودیت‌های طالبان رسما اجازه فعالیت نداشتند. این نهادهای محلی، کلاس‌های آموزشی زنان و دختران را به صورت زیرزمینی در خانه‌ها و تحت عناوین کارگاه خیاطی یا گلدوزی برگزار می‌کردند. برای نمونه کارگاه سوزن طلایی در هرات در ظاهر یک گارگاه خیاطی بود که اعضای آن لزوماً خیاطی نمی‌کردند بلکه دور هم جمع می‌شدند و در پستوی کارگاه، کتاب‌هایی از نویسندگان مطرح ادبیات جهان را می‌خواندند. دخترانی که کمتر از ۲۰ سال داشتند و با روی کار آمدن طالبان از تحصیل محروم شده بودند، با خواندن کتاب‌هایی از نویسندگان بزرگ، نه تنها اندوه محرومیتی که بر آنان تحمیل شده بود را پس می‌زدند بلکه در نوع خود تمرین نویسندگی نیز می‌کردند.

2-پس از سقوط طالبان در سال 2001

بعد از حوادث ۱۱ سپتامبر و حمله نیروهای ائتلاف به رهبری آمریکا به افغانستان، سازمان‌های غیردولتی در اواخر سال 2001 و اوایل سال 2002، با توجه به وضعیت جدید، کوشش‌های خود برای بازگشت به افغانستان را آغاز کردند. سازمان‌های غیردولتی که شرکای سازمان ملل بودند، خود را به مناطقی که کمتر در معرض درگیری‌ها بودند محدود کردند. اما سازمان‌های غیردولتی ملی و محلی، میدان وسیع‌تری برای فعالیت داشتند، آن‌ها به سرعت در مناطق وسیعی از کشور گسترش و  دامنه فعالیتشان را نیز، گسترده‌تر کردند.

بسیاری از سازمان‌های غیردولتی بین‌المللی به تدریج از فعالیت‌های امدادی و کمک‌های بشردوستانه دور شدند و با همکاران محلی خود وراد حوزه‌هایی مانند حقوق بشر، صلح‌سازی، حکومت‌داری و ... شدند به ویژه که امر دولت‌-ملت‌سازی در دستور کار سیاسی جامعه بین‌المللی قرار گرفته بود. دفاع از حقوق زنان و حمایت از آنان نیز به سرعت مورد توجه بسیاری از فعالان حقوق زنان و سازمان‌هایشان قرار گرفت.

به جرأت می‌توان گفت که در این دوران، سازمان‌ها و نهادهای مدنی از معدود نیروهای پیشرو و فعالی بودند که در روند صلح و بازسازی افغانستان مطرح بودند. دولت جدید و جامعه بین‌المللی، با آنان نهایت همکاری را انجام می‌دادند. تجربه عملی فراوان و شناخت دقیق از مشکلات و چالش‌های موجود در اقصی نقاط کشور، امتیازی بود که باعث شد بسیاری از اعضای همین سازمان‌های غیردولتی در  پست‌های دولتی مشغول به‌کار شدند.

دولت نوپا و ضعیف افغانستان، به دلیل ضعف در حاکمیت قانون، بی‌ثباتی امنیتی، جنگ با تروریسم و کمبود منابع مالی، همکار مورد اعتمادی برای جامعه بین‌المللی در زمینه کمک‌های بشردوستانه نبود. بنابراین قسمت هنگفتی از کمک‌های بین‌المللی در اختیار سازمان‌های غیردولتی قرار گرفت و این باعث شد که تعداد این نهادها به یکبارگی از دویست سازمان به بیش از  دو هزار نهاد برسد.

این نهادها بعد از ۲۰۰۱ همچنان که به ارائه خدمات آموزشی از جمله آموزش کودکان، زنان و دختران بازمانده از تحصیل، ارائه خدمات صحی (بهداشتی)، توزیع مواد غذایی به فقرا و مستمندان، فقرزدایی، ایجاد فرصت‌های شغلی و درآمدزایی برای زنان به ویژه زنان سرپرست خانوار از طریق آموزش قالی‌بافی، فراوری لبنیات، خیاطی، گلدوزی و سایر خدمات اجتماعی مانند ساخت مدارس، درمانگاه‌ها و برنامه‌های انکشافی زراعی و تأمین آب می‌پرداختند، فرصتی یافتند تا در سایه امنیت و ثبات سیاسیِ نسبیِ ایجادشده به آموزش و ترویج مفاهیمی چون حقوق بشر، حقوق زنان و کودکان، عدالت اجتماعی، مشارکت سیاسی زنان و انتخابات بپردازند و به نوعی در روند دولت‌-ملت‌سازی نقش برجسته‌ای ایفا نمایند. برای نمونه، این سازمان‌ها در زمان تدوین قانون اساسی جدید و نیز در تمامی انتخابات‌ها، مسئولیت نظرسنجی، آگاهی‌دهی عمومی، تشویق مردم به شرکت در انتخابات و نظارت از برگزاری شفاف و آزاد انتخابات را به دوش داشتند و موفق شدند که خود را به دوردست‌ترین نقاط کشور رسانیده و مردم را از جریان این روندها و رویدادها آگاه سازند.

بعد از ۲۰۰۱، ثبات سیاسی و امنیت نسبی، منجر به رشد سازمان‌های غیردولتی از نظر تعداد، گستره جغرافیایی و حوزه کاری شد. عمده‌ترین فعالیت این موسسات با ارکان سازمان ملل متحد و حمایت سازمان‌های بین‌المللی دیگر، در برنامه‌های زیر بود:

همکاری بیش از 180 سازمان غیردولتی با برنامه جهانی غذا سازمان ملل متحد (WFP)‌

همکاری با کمیساریای عالی سازمان ملل متحد برای پناهندگان (UNHCR)، در برنامه‌های ادغام مجدد پناهندگان، آوارگان داخلی و بازگشت

همکاری در موضوع آموزش و خط‌مشی آموزشی (مانند تربیت معلم) با صندوق کودکان سازمان ملل متحد (یونیسف) با برنامه‌هایی نظیر کمپین بازگشت به مدرسه در مارس 2002، که منجر به بازگشت بیش از سه میلیون دختر و پسر به مدرسه شد و یا برنامه‌های حمایت از «کودکان خیابانی» و کودکان معلول

همکاری با مأموریت کمک سازمان ملل متحد به افغانستان (UNAMA)  که منجر به آموزش و بازگشت  ۵۰۰۰ کودک سرباز  به مدرسه شد

همکاری‌های بهداشتی با سازمان جهانی بهداشت در زمینه کنترل بیماری‌هایی مانند مالاریا، سل، واکسیناسیون . موسسات غیر‌دولتی، زیر نظر برنامه‌های سازمان بهداشت جهانی، سهم عمده‌ای در درمان، آموزش و  بهداشت داشتند، همچنین نقش مهمی در پر کردن شکاف‌ها در زمینه‌های تخصصی مانند کار با نابینایان، مراقبت‌های روانی-اجتماعی، ارتوپدی، تنظیم خانواده و به‌طور فزاینده‌ای، HIV ایفا می‌کردند.

همکاری سازمان‌های غیر دولتی با بانک جهانی،  کمک بزرگی به جامعه روستایی افغانستان داشته‌است. برنامه‌هایی نظیر، برنامه روستایی (MRRD) بر روی انواع برنامه‌های همبستگی ملی دولتی، برنامه ملی اشتغال اضطراری (NEEP) و عملیات امداد و احیای طولانی مدت (PRRO)کار می‌کردند.

3-بعد از قدرت گیری مجدد طالبان در سال 2021

در سال 2021 و با خروج ایالات متحده از افغانستان و واگذاری مجدد کشور به طالبان، سرنوشت نهادهای غیر دولتی آینده‌ای نامعلوم را پیش رو دارد. با خروج میلیون‌ها دلار در این کشور و سیاست نامعلوم دولت مستقر در برخورد با این نهادها، نمی‌توان امید زیادی را به ارتقای وضعیت نهادهای خیریه و بشردوستانه در افغانستان  و ادامه کار آن‌ها را داشت. عدم اعتماد و مبهم بودن سیاست‌ طالبان از یک سو و عملکرد ضعیف سازمان‌های بین‌المللی از  نهادهای غیر دولتی از سوی دیگر‌، ادامه راه را برای آنان  دشوار خواهد کرد.

نزدیک به نیم‌قرن جنگ، اشغال، رقابت قدرت‏‌های جهانی و منطقه‌ای، شرایط ناپایدار سیاسی- امنیتی، فقر اقتصادی، مهاجرت و آوارگی باعث شده است که بحران بشردوستانه در افغانستان در  پنج‌دهه اخیر همچنان تداوم داشته باشد و مردم نیازمند کمک‌های بشردوستانه بین‌المللی باشند. در افغانستان، به ویژه در بیست سال گذشته، مشکلات مربوط به توزیع مقادیر انبوه کمک‌های مالی، هماهنگی و تطبیق بین سازمان‌های غیردولتی افغانستانی و بین‌المللی، نقش سازمان ملل متحد و نیروهای نظامی بین‌المللی، نه تنها بستر اجتماعی‌-سیاسی فعالیت‌ سازمان‌های غیردولتی را شکل داده، بلکه بر اهداف، ماهیت و نحوه عملکرد این سازمان‌ها نیز اثر گذارده است. نباید فراموش کنیم که از سال 1979 تا 1992 بخش مهمی از کمک‌های بشردوستانه در پاسخ به اهداف سیاسی اهداکنندگان- در جنگ نیابتی بین دو ابرقدرت ایالات متحده و شوروی - و از سال 2001 تا 2021 به عنوان هدف اصلی مبارزه با تروریسم به رهبری ایالات متحده ارائه شده است.

از علل مهمی که نهادهای غیر‌دولتی حتی در قبل از قدرت‌گیری طالبان نتوانسته بودند در روند توسعه این کشور نقش موثرتری داشته باشند می‌توان به عوامل زیر اشاره‌کرد:

-کمک‌های بین‌المللی همیشه تحت تاثیر تصمیم‌های سیاسی اهداکنندگان کمک‌ها بودند و موضوع بومی‌سازی در روند پروژه‌ها نادیده گرفته‌می‌شد.

- مدیریت‌ از بالا به پایین، تصمیم‌گیری در مورد برنامه‌ها و بودجه‌های اتخاذشده در غیاب مردم و اختصاص بخش عظیمی از بودجه‌ها به کمک‌های عاجل مثل توزیع گندم و بسته‌های غذایی به بهای بی‌توجهی به برنامه‌های بنیادین، درازمدت و پایدار. این یعنی تأمین‌کنندگان بین‌المللی که پشتوانه سازمان‌های غیردولتی بودند، به جای تمرکز بر ابتکارات جامعه محور و پروژه‌های زیربنایی در زمینه توسعه، فقرزدایی، ایجاد صلح و آشتی که به نفع بازسازی و صلح درازمدت بود، بطور گستردهای اقدام به تامین مالی پروژه‌هایی کردند که دارای نتایج زودبازده و کوتاه‌مدت داشتند.

- اکثر اهداکنندگان مایل بودند که فقط کمک‌های مالی کوچک و کوتاه‌مدت به سازمان‌های غیردولتی افغانستانی ارائه دهند. لذا امکان برنامه‌ریزی، سرمایه‌گذاری و اجرای پروژه‌های بنیادین و بلند مدت عملا غیرممکن می‌شد.

- طبق آمار وزارت اقتصاد دولت جمهوری اسلامی افغانستان، در دودهه گذشته، کمترین میزان کمک‌های بین‌المللی به پروژهای زیربنایی اختصاص یافته بود.

- ذکر این نکته هم ضروری است که تنها یک سوم از کمک‌های بین‌المللی توسط سازمان‌های غیردولتی افغانستان هزینه شده و بیش از دو سوم این کمک‌ها توسط سازمان‌های غیردولتی بین‌المللی (عمدتاً از همان کشورهای اهداکننده) به مصرف رسیده است؛ در حالی که این سازمان‌ها ۱۳ درصد از کل سازمان‌های غیردولتی حاضر در افغانستان را تشکیل می‌دادند.

سخن‌آخر:

مروری بر تاریخچه فعالیت سازمان‌های غیر‌دولتی در افغانستان به ما نشان می‌دهد، در صورتی که ترویج ارزش‌های توسعه، بدون اعتنا به زیر‌ساخت‌های فرهنگی در یک جامعه و با رویکرد غیربومی‌سازی توزیع شود، نمی‌‌تواند تأثیرات بلندمدت و پایداری داشته باشد. همانطور که در افغانستان و پس از خروج منابع مالی، بیشتر فعالیت‌ها و اقدامات نهادهای غیردولتی‌ تعطیل  و جامعه محلی به حال خود رها شده‌است.

می‌توان گفت سازمان‌های غیردولتی برای ارائه موفقیت‌آمیز کمک‌های بشردوستانه در یک محیط پیچیده‌ و ناپایدار، باید عملکردی اصولی و مبتنی بر ارزش‌های یک جامعه را در پیش گیرند تا جامعه محلی با آنان همگام شود و در جهت پیشرفت همگام با سیاست‌های کلی گام بردارند. البته این بدان معنا نیست که اگر بومی‌سازی به خوبی انجام می‌شد؛ نتایج فعالیت‌های آنان حتما پایدار می‌شد، بلکه به این معناست که نتایج فعالیت‌ها، پایدارتر می‌شد.

منابع اصلی:

Cohen, Roberta, Afghanistan and the challenges of humanitarian action in time of war, Brookings Institution, 2002.

Bryer, Jeanne, Working for Afghanistan, The Impact of Non-Governmental Organisations, BAAG, 2004.

Bowden, Mark and Shirazuddin Siddiqi, NGOs and civil society in Afghanistan, ODI’s Lessons for Peace: Afghanistan project, 2020.

Barajas, Richard, Rachel Howard, Andrew Miner, Jeff Sartin and Karina Silver, Nation-Building in Afghanistan: A Role for NGOs, The Robert M. La Follette School of Public Affairs, 2006.

گزارش از شورانگیز داداشی

ویراستار علمی: زهرا میرابیان