نگاهِ اقتصادی یا اجتماعیِ صرِف در بودجه‌نویسی، آسیب‌زاست / به تلفیقی از دو نگاه نیاز داریم

کمیل قیدرلو؛ معاون اجتماعی و فرهنگی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی و یاسر باقری؛ عضو هیئت علمی دانشگاه تهران، در نخستین نشست از سلسله‌نشست‌های تخصصی «کلیات ساختار بودجه در ایران» با موضوع «بررسی اجمالی بودجه ۱۴۰۵ دولت»، دربارۀ لایحۀ بودجۀ سال آتی به گفت‌وگو پرداختند. قیدرلو در این جلسه اظهار کرد نگاهِ اقتصادی یا اجتماعیِ صرِف در بودجه‌نویسی، آسیب‌زاست و به تلفیقی از دو نگاه نیاز داریم. باقری نیز با تحلیل وضعیت اجتماعی بودجه گفت: بیشترِ بودجۀ تخصیص‌یافته در بخش اجتماعی مربوط به حمایت از صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشگری تحت عنوان حمایت از سالمندی است.

کد خبر: ۴۶۵۴

تاریخ: ۲۰ دی ۱۴۰۴ - ۱۴:۳۶

به گزارش خبرنگار پایگاه خبری تحلیلی خیر ایران، نخستین نشست از سلسله‌نشست‌های تخصصی «کلیات ساختار بودجه در ایران» با موضوع «بررسی اجمالی بودجه ۱۴۰۵ دولت» با حضور دکتر کمیل قیدرلو (عضو هیئت علمی دانشگاه امام صادق (ع) و معاون اجتماعی و فرهنگی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی) و دکتر یاسر باقری (عضو هیئت علمی و مدیر گروه آموزشی برنامه‌ریزی اجتماعی دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه تهران) روز چهارشنبه ۱۷ دی‌ماه ۱۴۰۴ در محل خانه اندیشه‌ورزان برگزار شد.

از آنجایی که آگاهی از سهم بخش اجتماعی و وضعیت آن در بودجۀ سالیانۀ کشور، در سیاستگذاری و حکمرانی امور خیر و برنامه‌ریزی مؤسسات حمایتی خیریه و سازمان‌های مردم‌نهاد مؤثر خواهد بود، رسانۀ خیر ایران، جلسات کارشناسی و تخصصی در این حوزه را مورد توجه قرار می‌دهد.

افزایش سهم مالیات و کاهش وابستگی به نفت در لایحه بودجه ۱۴۰۵

در ابتدای برنامه دکتر قیدرلو که به عنوان سخنران و تسهیلگر در نشست حاضر بود، ضمن سپاسگزاری از توجه خانه اندیشه‌ورزان به بررسی بودجه ۱۴۰۵، از استقبال و اعلام آمادگی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی برای شرکت در چنین نشست‌هایی خبر داد و گفت: هدف این نشست‌ها آن است تا معارفه‌ای از سند بودجه ارائه شده و بدانیم اساساً بودجه چیست، اجزای آن کدام است و چطور می‌توان آن را خواند و فهمید.

وی کار خوانش و فهم بودجه را بسیار دشوار ارزیابی کرد و ادامه داد: متأسفانه حتی دانشگاهیان و دانشجویان هم قادر به درک این سند مهم نیستند و این درحالی است که کل زندگی مردم در سال آتی مرتبط با این مصوبه قانونی خواهد بود. قیدرلو از بودجه به عنوان میثاق ملّی برای مخارج و درآمد‌های دولت و سند مبایی دولت یاد کرد و افزود زمان بررسی لایحه بودجه دولت حکم شب قدر کشور را دارد که همه مقدرات جامعه براساس آن تعیین خواهد شد.

وی بر این نکته پای‌فشرد که در صورت خوانش درست سند بودجه می‌توان از آن به اطلاعات مهمی دریافت؛ داده‌هایی مانند اینکه راهبرد اصلی کشور در سال آتی چگونه است، کدام چانه‌زنی‌ها برای دریافت بودجه بیشتر مفید و مؤثر واقع شده است و منابع مالی به کدام سمت رفته‌اند. وی با اشاره به افزایش پنج‌درصدی بودجه ۱۴۰۵، آن را نشانه‌ای بر انقباضی‌بودن بودجه سال بعد معرفی کرد و تأکید نمود که در لایحه بودجه سهم درآمد حاصل از مالیات بر درآمد‌های نفتی بیشتر است که می‌توان آن را مقدمه فشار بیشتر روی کسب‌و‌کار‌ها و مشاغل دانست.

عضو هیئت علمی دانشگاه امام صادق (ع) در بخش دیگری از سخنانش به اختصاص ۷۷ درصد از بودجه سال آتی (چهار هزار هزار میلیارد) به بخش حقوق و دستمزد‌ها و تنها ششصدهزار میلیارد به بخش عمرانی سخن گفت و افزود: از همین گزاره می‌توان حدس زد که رویکرد دولتمردان در سال پیش رو حفظ وضع موجود، حفظ حقوق و دستمزد‌ها در حدی است که بتوان زندگی کرد.

این عضو هیئت علمی دانشگاه همچنین به این نکته مهم اشاره کرد که در لایحه پیشنهادی دولت به مجلس برای سال ۱۴۰۵، ۵۷ درصد از درآمد‌های دولت باید از بخش مالیات تأمین شود که در تاریخ بودجه‌نویسی بی‌سابقه است و تنها در سال ۱۴۰۳ سهم این‌بخش ۵۳ درصد بوده که به مراتب کمتر از عدد تعیین‌شده برای سال آتی است. قیدرلو این‌تصمیم را در راستای رویکرد کلی نظام برای تقویت بخش مالیاتی دانست و افزود: منطق اساسی این‌کار که از سال‌های پیش در دستور سیاستگذاری دولت قرار داشته، این است که بودجه جاری کشور باید از فعالیت‌های جاری مانند مالیات، عوارض و ... تأمین شود و در مقابل درآمد‌های حاصل از نفت صرف کار‌های عمرانی و توسعه کشور شود.

وی علت دیگر تصمیم دولت برای تکیه بیشتر به درآمد‌های مالیاتی در سال بعد را کاهش ریسک‌پذیری عنوان کرد و توضیح داد، چون درآمد حاصل از فروش نفت در سال آتی پیش‌بینی‌پذیر نیست، دولت ترجیح داده است وابستگی کمتری به درآمد‌های نفتی داشته باشد.

دو رویکرد اقتصادی و اجتماعی در بودجه‌نویسی

معاون اجتماعی و فرهنگی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، در ادامه سخنان خود به ارائه توضیحاتی درباره دو رویکرد اقتصادی و اجتماعی به بودجه‌نویسی پرداخت و گفت: رویکرد اقتصادی ناظر به افزایش بهره‌وری وکارآمدی است و در پی پاسخ به این‌پرسش است که چگونه از منابع موجود و از داده‌های مشخص می‌توانیم ستاده‌های بیشتری داشته باشیم و نسبت آنچه را می‌گذارم در برابر آنچه برمی‌دارم، بیشتر کنم.

وی این‌رویکرد را بازاری توصیف کرد و گفت انسان اقتصادی اینگونه می‌اندیشد که چگونه با منابع و هزینه کم‌تر به درآمد بیشتر برسد. در مقابل وی از پایداری و بیشینه‌سازی ثبات در جامعه به عنوان دغدغه رویکرد اجتماعی نام برد و یادآوری کرد: این‌رویکرد در پی آن است که یک نظم و وضعیت اجتماعی پذیرفتنی را در جامعه فراهم کند به نحوی‌که تلاش و کنش‌های اقتصادی باعث گسست یا انباشت غیرقابل توجیه یا فاصله‌گرفتن طبقات، گروه‌ها و اقشار اجتماعی از یکدیگر نشود تا انسجام و حمایتی که برای نزدیکی بخش‌های مختلف جامعه لازم است را ایجاد کند.

به گفته وی در این رویکرد، وضعیت سالمندان، بازنشستگان و گروه‌های محروم اجتماعی، کسانی که فقر تثبیت‌شده دارند، جغرافیای دور دارند و دسترسی کمتری دارند، مهم می‌شوند. به گفته این پژوهشگر منطق این دو رویکرد با یکدیگر متفاوت است و حاکم‌شدن هریک را در میدان می‌توان مشاهده کرد. اگر نگاه اجتماعی صرف غالب شود، کارایی پایین می‌آید در حالی‌که اگر تنها کارایی صرف و بیشینه‌کردن رفاه را مدنظر داشته باشیم و به سمت رویکرد حاکم در کشور‌های کاپیتالیستی پیش برویم، حتی امنیت هم تبدیل به کالا می‌شود و امکان قیمت‌گذاری آن وجود خواهد داشت.

عضو هیئت علمی دانشگاه امام صادق (ع) از مرکز پژوهش‌های مجلس به عنوان جایی برای گفت‌و‌گو میان این‌دو رویکرد یاد کرد و افزود: اگر یکی از این‌دو رویکرد حاکم شود منجر به ایجاد عدم تعادل در بودجه یا هر تصمیم‌سازی دیگری خواهد شد. وی به عنوان مثال، از تصمیمات رادیکالی مانند حذف یکباره ارز ۴ هزار و دویست‌تومان یاد کرد که باعث ایجاد هزینه‌های بسیار برای جامعه شد. وی تأکید کرد که در مراکزی مانند مرکز پژوهش‌های مجلس قرار بر این است که این رویکرد‌ها با یکدیگر تلفیق شده تا از اتخاذ تصمیم‌های شوک‌آور جلوگیری به عمل آید.

قیدرلو در ادامه سخنان خود تبیین به موقع موضوعات را مهم دانست و توضیح داد که عدم ساماندهی بانک‌های اطلاعاتی کارآمد و به روز مانند بانک اطلاعاتی رفاه ایرانیان که حکم عینک سیاستگذار را دارد باعث می‌شود که امکان اصابت حمایت به گروه‌های هدف را پیدا نکنیم و دهک‌های درآمدی به درستی تفکیک نشوند؛ بنابراین به همه دهک‌ها یارانه می‌دهیم که نادرست است.

وی گفت‌و‌گو میان رویکرد اقتصادی و اجتماعی را نیازمند اقتضائات سیاستی و امری پیشینی دانست و افزود: این‌کار قبل از رسیدن به نقطه اجرا که به کدام دهک‌ها باید یارانه داد، نقطه‌گذاری توسعه در جغرافیای مناطق مختلف چگونه باید صورت پذیرد و ... تا براساس دیالوگ صورت‌گرفته میان این‌دو‌رویکرد اقتصادی (تمرکز بر زیرساخت‌ها) و اجتماعی (تلاش برای زیست‌پذیرکردن) بتوان تصمیم گرفت که چگونه توسعه و عمران را عملیاتی کرد و بدانیم در مناطق محروم کدام خدمت را ارائه دهم.

معاون اجتماعی و فرهنگی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در بخش دیگری از سخنانش ضمن اشاره به دو نوع سیاست مداخله‌ای مالی و غیر مالی، مداخله قیمتی را قابل دفاع ندانست و برای اشاره به کارآمدی مداخله غیر قیمتی از طرح دولت شهید رئیسی در سال ۱۴۰۱ برای اصلاح مصرف آرد در کشور یاد کرد و گفت: در آن‌سال با پیشنهاد وزارت اقتصاد به جای آزادسازی قیمت نان در کشور و با درنظرگرفتن این واقعیت که اقشار فرودست مصرف نان بیشتری دارند، با یک کار سه‌ماهه و ایجاد یک‌نظام جمع‌آوری اطلاعات از ۷۹ هزار نانوایی در سراسر کشور، بدون فشار به مصرف‌کننده، مصرف آرد کشور به سال ۱۳۹۷ بازگشت و جلوی ۲۰ درصد هدررفت و انحراف آرد پیش از رسیدن به دست مردم گرفته شد.

این عضو هیئت علمی دانشگاه کار موفق در خصوص یارانه‌ها را کار‌های زمان‌مند و شیب‌دار دانست و گفت: بهتر است از اقدامات رادیکال و شوک‌درمانی احتراز کرد. وی سخت‌ترین کار را دسترسی به اطلاعات در فقدان درآمد کافی برای هزینه‌کرد در کار‌های مقدماتی جمع‌آوری اطلاعات و شفاف‌سازی معرفی کرد و اقدامات لحظه‌ای که همیشه شرایط حساسی است پیامد‌های ناگواری در پی خواهد داشت.

غلبه رویکرد اقتصادی و سیاست محروم‌پروری در لایحه بودجه ۱۴۰۵

سخنران دیگر این‌برنامه دکتر یاسر باقری، عضو هیئت علمی و مدیر گروه آموزشی برنامه‌ریزی اجتماعی دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه تهران بود. باقری سخنان خود را با ارائه تصویری تاریخی از بودجه و بودجه‌نویسی در ایران آغاز کرد و توضیح داد که کلمه «بودجه» از زبان فرانسه به زبان فارسی و انگلیسی وارد شده است و معنای «کیف چرمی» دارد. وی اولین تعریف رسمی از بودجه را مربوط به قانون محاسبات عمومی سال ۱۲۸۹ خورشیدی دانست که براساس آن بودجه دولت سندی است که دخل و خرج مملکت برای مدت معینی که یک‌سال شمسی است، مشخص شده باشد.

باقری نمونه‌ای از کتابچه‌‎های جمع و خرج دوره محمدشاه قاجار را به حضار نشان داد و افزود: ما از این‌دست فرامین در دوره ناصرالدین‌شاه به فراوانی در اختیار داریم. وی در ادامه به قانون اساسی مشروطه اشاره کرد که براساس آن یکی از وظایف مجلس شورای ملی تصفیه امور مالیه و تصویب بودجه وزارتخانه‌ها بود که به زعم وی برای نخستین‌بار به صورت قانون‌مند به این مسئله توجه شده است. همچنین اصول ۱۰۱ و ۱۰۲ متمم قانون اساسی به وظایف دیوان محاسبات در تفکیک و تفریق امور مالیه اشاره دارد.

براین‌اساس باقری نتیجه گرفت که پیوندی میان بودجه‌نویسی و پارلمان در ایران وجود دارد. وی به نقش صنیع‌الدوله در ارائه نخستین بودجه ایران به مجلس نیز اشاره کرد و گفت از آنجایی‌که صنیع‌الدوله در این‌زمان ترور شد، می‌توان از بودجه به عنوان خون مملکت یاد کرد و این‌بودجه خونین را بهای شفافیت مالی به شمار آورد. عضو هیئت علمی دانشگاه تهران، تأسیس سازمان برنامه و نگارش برنامه‌های توسعه پنج‌ساله و هفت‌ساله را رویدادی متأخرتر دانست و گفت: در ادامه شاهد تصویب قوانین مرتبطی، چون قانون محاسبات عمومی کشور، قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و ... هستیم.

مدیر گروه آموزشی برنامه‌ریزی اجتماعی دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه تهران پس از ارائه این‌مقدمات تاریخی، به سراغ بررسی لایحه بودجه پیشنهادی دولت برای سال ۱۴۰۵ رفت و گفت: این لایحه در دو بخش اصلی بودجه عمومی و بودجه شرکت‌های دولتی که با هم کل بودجه کشور را تشکیل می‌دهند به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد شده است. وی مبلغ درنظرگرفته‌شده برای بودجه عمومی را ۵.۹ میلیون میلیارد تومان و بودجه شرکت‌ها را بالغ بر ۸.۸ میلیون‌میلیارد یعنی یک‌و‌نیم برابر بودجه عمومی ذکر کرد و گفت بودجه کلی دولت در سال آتی ۱۴.۴ میلیارد تومان خواهد بود.

باقری بودجه عمومی دولت را مهم‌تر ارزیابی کرد و با توجه به تفاوت ظاهری بودجه ۱۴۰۵ و سال‌های گذشته تأکید کرد که دولت این امکان را دارد که تا جایی که می‌تواند فرم ارائه را تغییر دهد که در این‌صورت تحلیل لایحه بودجه سخت‌تر خواهد شد. وی بخش‌های ده‌گانه را از قسمت‌های مهم بودجه عمومی برشمرد و گفت: این بخش‌ها به ترتیب شامل امور خدمات عمومی، دفاع، امنیت عمومی، امور اقتصادی، حفاظت محیط زیست، مسکن و خدمات شهری، بهداشت و درمان (سلامت)، تفریح، فرهنگ و مذهب، آموزش و حمایت اجتماعی است که از میان آن سه بخش حمایت اجتماعی، آموزش و بهداشت و درمان بیشترین سهم از بودجه عمومی را دارند.

این پژوهشگر در ادامه، درباره بخش حمایت اجتماعی سخن گفت و توضیح داد که این عبارت در این‌بخش از بودجه، معنای مرسوم و متداول را ندارد و بیشتر بودجه تخصیص‌یافته در این بخش مربوط به صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشگری است که عملاً ورشکسته هستند و به عنوان سالمندی از بخشی از بودجه حمایت اجتماعی برخوردار می‌شوند.

باقری امور حمایت اجتماعی را دربرگیرنده بخش‌هایی همچون بیماری و معلولیت، سالمندی، خانواده و فرزندان، بیکاری، مسکن، محرومیت اجتماعی طبقه‌بندی‌شده در جای دیگر، حمایت اجتماعی طبقه‌بندی‌نشده در جای دیگر معرفی کرد و گفت: حمایت اجتماعی، بودجه‌ای به مراتب بیشتر از آموزش و بهداشت و درمان دارد و در زیرفصل‌های خود نیز سهم بخش سالمندی و حمایت اجتماعی طبقه‌بندی‌نشده بیش از سایر فصول است. از آن‌میان سهم کمیته امداد امام خمینی (ره) از بودجه سال آتی، ۳۱ هزار میلیارد و سهم سازمان بهزیستی ۵۹ هزار میلیارد خواهد بود. به گفته این پژوهشگر یکی از مواردی که فهم لایحه بودجه پیشنهادی دولت را برای همگان دشوار می‌کند، ارائه مبالغ با واحد پولی و جدول‌ها و فصل‌بندی‌هایی است که پیشتر به این‌شکل در لوایح سال‌های گذشته وجود نداشته است.

باقری دو ابزار مهم، اما خیلی ساده برای تحلیل بودجه را به دست‌آوردن نسبت یک آیتم با آیتمی دیگر و مقایسه آن با لایحه قبلی دانست و افزود: در لایحه امسال سه جزء درآمدها، واگذاری دارایی سرمایه‌ای و واگذاری دارایی مالی پیش‌بینی شده که نسبت به لایحه بودجه پیشین بخش واگذاری دارایی سرمایه‌ای، ۷۰ درصد کاهش داشته است و واگذاری دارایی مالی، منفی دو درصد پیش‌بینی شده است و در مقابل درآمد‌های مالیاتی و عوارض گمرکی ۴۰ درصد افزایش یافته و دولت برنامه‌ریزی کرده است که با کاهش وابستگی به درآمد‌های نفتی، ۵۷ درصد درآمد‌های سال آتی خود را از مالیات و ۱۸ درصد را از فروش اوراق قرضه تأمین کند.

عضو هیئت علمی دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه تهران در این بخش از سخنان خود از بودجه به مثابه آینه تمام‌نمای قدرت و به عنوان متنی سیاسی با اهمیت سیاستی یاد کرد و گفت: برای شناخت سیاست واقعی هر دولت باید به بودجه آن نگاه کرد. وی تأکید کرد که این سند بودجه است که روشن می‌کند نهاد‌های بانفوذتر کدام‌ها هستند، کدام بخش از جامعه فاقد نمایندگی است و بودجه‌ای ندارد، چون امکان چانه‌زنی کافی در مجلس شورای اسلامی را کم‌تر داشته است. از این‌جهت وی پیش‌بینی دولت درباره سهم ۱۶ درصدی نفت در درآمد‌های سال آینده دولت و افزایش درآمد دولت از مالیات به عدد ۵۷ درصد را مهم دانست.

باقری در بخش دیگری از سخنان خود رویکرد اقتصادی را نسبت به رویکرد اجتماعی بر فعالیت‌ها و گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس غالب دانست و گفت این رویکرد با حذف بخشی از بودجه اجتماعی ناعادلانه است. وی طراحی سامانه‌ها، کالابرگ و سیاست‌هایی مانند آن را نه کمک به امر اجتماعی که سبب‌ساز غلبه جدّی امر اقتصادی برشمرد و افزود: این‌کار به بروکراسی بی‌خود‌بزرگی انجامیده که خدمات ما را به سمت سیستم محروم‌دار یا فقیرپرور سوق داده است، درحالی‌که افزایش ۱۰ درصدی دستمزد‌ها درصدی بالاتر از میزان کالابرگ ارائه‌شده است. این پژوهشگر برای اثبات سخن خود از اختصاص ۲۹۰ هزار میلیارد تومان به یارانه آرد و نان مثال آورد که اگر میان ۸۰ میلیون ایرانی به صورت تقسیم شود به هر نفر در هر ماه مبلغ ۳۰۰ هزار تومان اختصاص خواهد داد و این عدد در صورت آزادی قیمت‌ها تنها برای خرید سه‌نان در ماه برای هر فرد را کافی خواهد بود.

گزارش از زهرا حاتمی