زینب نصیری:

برای ارتقای کارکرد امور خیر نیازی به ساختار جدید نداریم، بلکه فرایندها باید اصلاح شوند / به «نظام ارجاع نیکوکاری» نیاز داریم

دکتر زینب نصیری؛ مددکار و مشاور اجتماعی وزیر بهداشت در دومین نشست تخصصی «حکمرانی امور خیر در ایران» اظهار کرد: قانون نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی» (سال ۱۳۸۳) با اهدافی چون مدیریت واحد، ساماندهی منابع و یکپارچه‌سازی نظام حمایتی تصویب شد و در ذیل آن، «شورای عالی رفاه اجتماعی» شکل گرفت؛ با این وجود، بخش مهمی از اهداف آن در عمل محقق نشده است. بنابراین مسئله اصلی، کمبود ساختار نیست؛ بلکه کیفیت اجرا، اراده نهادی، فرهنگ همکاری و آمادگی برای کنار گذاشتن هویت‌های جزیره‌ای به نفع کار جمعی است.

کد خبر: ۴۶۰۸

تاریخ: ۰۹ دی ۱۴۰۴ - ۱۹:۴۷

به گزارش پایگاه خبری تحلیلی خیر ایران، این رسانه سلسله‌نشست‌هایی را با عنوان «حکمرانی امور خیر در ایران» برنامه‌ریزی کرده است و هر نشست به یک مسئله در حوزۀ حکمرانی خیر اختصاص دارد. این جلسات که با رویکرد کاربردی و حل مسئله پیش‌بینی شده است، در رسانه خیر ایران منعکس می‌شود و گزارش‌های سیاستی آن برای مجلس شورای اسلامی و شورای عالی انقلاب فرهنگی ارسال خواهد شد.

دومین نشست از این سلسله‌نشست‌ها، روز سه‌شنبه ۲۷ آبان‌ماه با موضوع «چگونگی ایجاد هم‌افزایی میان دستگاه‌های حاکمیتی مرتبط با نیکوکاری و چگونگی ایجاد هم‌افزایی میان خیریه‌ها» برگزار شد. در این نشست، دکتر محمدمهدی جعفری (مدیرعامل بنیاد تعالی اجتماعی زندگی)، دکتر زینب نصیری (مشاور اجتماعی وزیر بهداشت)، احمد قویدل (فعال اجتماعی)، فاطمه بهرام‌آبادیان (مدیرعامل مؤسسه خیریه چترا)، سیدمحمدجواد حسینی (رئیس مرکز مشارکت‌های مردمی سازمان بهزیستی کشور) و حسن اکبری (رئیس اداره مشارکت‌های مردمی سازمان داوطلبان جمعیت هلال احمر) به اظهار نظر پرداختند. مجری‌گری و دبیری این نشست را نیز مجتبی اصغری (سردبیر پایگاه خبری تحلیلی خیر ایران) بر عهده داشت.

آنچه در ادامه می‌آید، سخنان دکتر زینب نصیری (مددکار و مشاور اجتماعی وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی) در این نشست است:

از توجه و اهتمام ارزشمند شما به این موضوع سپاسگزارم. پیش از ورود به دو حوزه‌ای که به آن اشاره فرمودید ــ و با توجه به هم‌پوشانی‌های مفهومی میان آن دو، که امکان بررسی هم‌زمان آن‌ها را فراهم می‌سازد ــ لازم می‌دانم به پرسشی بپردازم که مطرح شد و ناظر بر این مسئله بود که آیا چالش‌های موجود در این حوزه ماهیتی ساختاری دارند یا خیر. ابتدا دیدگاه خود را در این زمینه بیان می‌کنم و سپس به پرسش‌های مطرح‌شده خواهم پرداخت.

در دوگانه «ساختاری/فرایندی»، بر این باورم که مسئله اصلی، ماهیتی فرایندی دارد و نه ساختاری. همچنین در دوگانه «ساختاری/گفتمانی» نیز معتقدم که مسئله بیش از آنکه ساختاری باشد، ریشه در گفتمان حاکم دارد. به بیان دیگر، حتی در صورت ایجاد ساختارهای جدید، مادامی که گفتمان مشارکت اجتماعی در اذهان کنشگران اصلی ــ اعم از نهادهای حاکمیتی، دستگاه‌های دولتی، سازمان‌های مردم‌نهاد، مؤسسات خیریه و سایر تشکل‌های اجتماعی ــ نهادینه نشده باشد، نمی‌توان انتظار تحول معنادار داشت. از این رو، تمرکز اصلی سخنان اینجانب بر فرایندها و اصلاح آن‌هاست و بر این باورم که تقویت «ساختارهای نرم» و اصلاح گفتمانی آن‌ها، می‌تواند زمینه تحقق کارکردهای مورد انتظار را فراهم آورد.

اما مقصود از این گفتمان چیست؟ به اعتقاد اینجانب، برداشت رایج از مشارکت اجتماعی در ایران، نوعی «مشارکت کاریکاتوری» است؛ بدین معنا که در بسیاری از موارد، نهادهای دولتی تنها در شرایط محدودیت منابع به سمت سازمان‌های مردم‌نهاد گرایش پیدا می‌کنند. این رویکرد، به‌جای ایجاد یک الگوی پایدار مشارکت، به تولید فضایی آکنده از بی‌اعتمادی، ابهام و بی‌ثباتی می‌انجامد و مانع از شکل‌گیری تمرین مستمر مشارکت اجتماعی و تحقق توسعه هم‌زمان فردی، اجتماعی و سیاسی می‌شود. بر این اساس، یکی از ارکان اساسی در اصلاح گفتمان مشارکت، نهادینه‌سازی «باور به مشارکت» در تمامی سطوح و میان تمامی ذی‌نفعان است؛ چه در ارتباط با مسائل اجتماعی و چه در حوزه گروه‌های هدفی که مؤسسات خیریه و نیکوکاری در آن‌ها فعالیت دارند.

نکته دوم در حوزه گفتمان ــ که به گمان اینجانب از حیث بنیادین مقدم است و شاید شایسته بود پیش از ورود به بحث مشارکت اجتماعی مطرح شود ــ تمایز میان «حکمرانی سیاسی» و «حکمرانی عمومی» است. اگر ساحت‌های حکمرانی را از منظر مفهومی بررسی کنیم، دست‌کم با دو ساحت اصلی مواجه‌ایم: حکمرانی سیاسی و حکمرانی عمومی. حکمرانی عمومی، ساحتی است که در آن نهادهای میانجی همچون اصناف، احزاب، انجمن‌ها و تشکل‌های مدنی معنا می‌یابند و از طریق سازوکارهای نهادمند، ارتباطی نظام‌مند با حکمرانی سیاسی برقرار می‌کنند.

با این حال، مسئله اساسی آن است که در وضعیت موجود، حکمرانی عمومی در کشور ما به معنای دقیق کلمه تحقق نیافته و در نتیجه، «مدیریت جامعه مدنی» و به‌طور خاص «نظام اداره سازمان‌های مردم‌نهاد»، با ابزارها و منطق حکمرانی سیاسی سامان می‌یابد؛ در حالی‌که جامعه مدنی می‌بایست در چارچوب حکمرانی عمومی تعریف شود و نقش‌آفرینی کند. به نظر می‌رسد تا زمانی که این دو ساحت به رسمیت شناخته نشوند و نقش واقعی جامعه مدنی به عنوان «هم‌پیمان سیاستی» پذیرفته نگردد ــ یعنی مجموعه‌ای از کنشگران که در فرایند سیاست‌گذاری و تصمیم‌سازی مشارکت مؤثر دارند، نه صرفاً زمانی که دولت در مرحله اجرا به ظرفیت آنان نیاز پیدا می‌کند ــ هر میزان ساختارسازی جدید نیز نهایتاً به بازتولید وضعیت موجود منجر خواهد شد. چراکه در چنین شرایطی، ذی‌نفعان همان ذی‌نفعان‌اند، گفتمان همان گفتمان است و سیاست‌ها نیز در همان مسیر پیشین استمرار می‌یابد.

علت اصلی تداوم این وضعیت، وجود دو مؤلفه بنیادین در هر دو ساحت حکمرانی سیاسی و حکمرانی عمومی است: «اعتماد» و «شفافیت». اگر واقعاً به مشارکت باور داشته باشیم، دولت باید خود را مکلف به شفافیت حداکثری بداند و به موازات آن، همین مطالبه را از ذی‌نفعان حکمرانی عمومی نیز داشته باشد. در واقع، اعتماد ــ به‌ویژه «اعتماد نهادی» ــ در متن شفافیت شکل می‌گیرد و بدون آن، امکان شکل‌گیری همکاری پایدار و هم‌افزایی واقعی میان نهادها و تشکل‌ها فراهم نخواهد شد.

شفافیت به این معناست که طرفین نمی‌توانند در شرایط ابهام، به‌طور مستمر وارد کار مشترک شوند و انتظار داشته باشند هماهنگی و هم‌افزایی شکل بگیرد. برعکس، در بستر اعتماد و شفافیت است که مفهومی تحت عنوان «حق و تکلیف شهروند» معنا پیدا می‌کند؛ بدین معنا که شهروندِ دارای تشکل، سازمان مردم‌نهاد یا مؤسسه نیکوکاری، هم حق مشارکت و اثرگذاری دارد و هم در چارچوب مسئولیت‌های مدنی، تکالیفی مشخص را می‌پذیرد و در نتیجه، مشارکت او در سطحی کلان‌تر و برنامه‌مندتر صورت می‌گیرد. از این‌رو، پیش از ورود به دو سؤال اصلی شما، لازم است تأکید شود که اگر این مبانی گفتمانی مورد توجه قرار نگیرد، پرداختن به ظواهر و سازوکارهای اجرایی، به نتایج پایدار منتهی نخواهد شد؛ زیرا مسئله در سطح عمیق‌تر دچار اختلال است.

اکنون، با فرض اینکه از منظر توسعه‌یافتگی فردی و نهادی ــ در هر ساحتی که کنشگران فعالیت می‌کنند؛ دولتی، غیردولتی یا تلفیقی ــ به فهم مشترکی از این مبانی رسیده‌ایم، می‌توان وارد بررسی چالش‌های عملیاتی شد. در این نقطه، باید گفت چالش‌های موجود در «هماهنگی و هم‌افزایی» میان دستگاه‌های اجرایی و تشکل‌ها، ماهیتاً تفاوت چشمگیری با چالش‌های هماهنگی درون هر بخش ندارد.

پراکندگی خدمات و ضعف انسجام

نخستین مسئله، «پراکندگی خدمات» است؛ به این معنا که انسجام و هماهنگی لازم در ارائه خدمات شکل نگرفته است. به باور اینجانب، این وضعیت تا حد زیادی ناشی از پایین بودن «اعتماد نهادی» است: هم میان سازمان‌های مردم‌نهاد با یکدیگر، هم میان دستگاه‌های حکمرانی با یکدیگر و هم میان دستگاه‌های حکمرانی و شبکه تشکل‌های غیردولتی. شواهد پیمایش‌های سرمایه اجتماعی نیز نشان می‌دهد اعتماد نهادی و سرمایه اجتماعی روندی کاهشی دارد. در چنین شرایطی، همکاری پایدار دشوار می‌شود و هر نهاد، ترجیح می‌دهد به‌صورت منفرد عمل کند؛ افزون بر این‌که نظام جامعه‌پذیری ما نیز آموزش مؤثر «کار تیمی» را به‌صورت کافی تقویت نکرده و عمدتاً بر رقابت فردی تأکید داشته است.

فقدان نظام داده یکپارچه

مسئله دوم، نبود «نظام داده و اطلاعات یکپارچه» است. این ضعف هم در بخش دولتی و هم در بخش غیردولتی مشاهده می‌شود. در حالی که شرط اولیه برای حرکت به سوی یک نظام هماهنگ، آن است که هر بخش ابتدا در درون خود به یکپارچگی داده‌ها دست یابد و سپس امکان اتصال و تبادل داده میان دو بخش فراهم شود؛ به‌گونه‌ای که هم دستگاه‌ها و هم تشکل‌ها، تصویر روشن‌تری از وضعیت خدمات، پوشش‌ها، شکاف‌ها و گروه‌های محروم از خدمت داشته باشند.

در وضعیت فعلی، با وجود ظرفیت‌های قابل توجه در هر دو بخش ــ از یک‌سو مؤسسات نیکوکاری و خیریه‌ها و گروه‌های داوطلبانه، و از سوی دیگر دستگاه‌هایی چون وزارت کشور، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت بهداشت، سازمان بهزیستی، سازمان اوقاف، ستاد اجرایی و سایر نهادهای مرتبط ــ بخشی از انرژی و منابع در نتیجه موازی‌کاری و نبود هم‌افزایی تلف می‌شود.

در جمع‌بندی این بخش می‌توان گفت: در چنین شرایطی، اصولی مانند «نظام هماهنگی»، «هم‌افزایی منابع»، «پاسخگویی»، «شفافیت» و «به‌رسمیت‌شناختن ظرفیت حکمرانی عمومی» ضروری است. و اگر بخواهیم این وضعیت را در یک عبارت خلاصه کنیم، باید گفت دولت به جای نقش «متولی و کنترل‌گر»، باید به سمت نقش «تسهیل‌گر» حرکت کند؛ دولتی که توازن میان دو بخش را برقرار کرده و در چارچوب حق و تکلیف، زمینه مشارکت برنامه‌مند و مؤثر را فراهم آورد.

ورود به پرسش درباره «فرایندها» و «ساختارها»

برداشت من، این است که می‌توان با همین ساختارهای موجود و بدون افزودن سازمان‌ها و نهادهای جدید، از طریق اصلاح فرایندها بخش مهمی از هم‌افزایی‌ها را ایجاد کرد؛ هرچند این امر به چارچوب‌های قانونی و مقرراتی نیازمند است.

باید توجه داشت که «قانون» و «شیوه‌نامه‌های مصوب» همزمان جنبه ساختاری و فرایندی دارند: از یک سو، قانون زیرساخت و چارچوب ایجاد می‌کند؛ از سوی دیگر، اصلاحات مورد نیاز باید درون همان چارچوب و به‌صورت فرایندی طراحی و اجرا شود. بنابراین مسئله اصلی آن است که آیا متن قانون یا لایحه/طرح، اصلاح فرایندها را هدف گرفته است یا صرفاً ساختارهای جدید تولید می‌کند.

برای مثال، یکی از چالش‌های روشن، «موازی‌کاری نهادی» است که هم درون دستگاه‌ها، هم میان مؤسسات خیریه و هم در تعامل میان این دو بخش رخ می‌دهد. این موازی‌کاری با اصلاح فرایندها قابل کاهش است. همچنین فقدان «نظام اطلاعاتی مشترک»، مسئله‌ای عمدتاً فرایندی است؛ یعنی می‌توان آن را با طراحی استانداردهای داده، سازوکارهای تبادل، و تعریف مسئولیت‌های مشخص، بدون الزام به ساختارسازی جدید، پیش برد.

علاوه بر این، «نبود زبان مشترک در سیاست» از مسائل جدی است: در دستگاه‌های حاکمیتی زبان مشترک برای ارزیابی و پایش، شاخص‌گذاری و حتی تعریف نقش سازمان‌های مردم‌نهاد وجود ندارد؛ در سوی دیگر، در میان خیریه‌ها و تشکل‌ها نیز استاندارد واحدی برای ارزیابی، گزارش‌دهی و سنجش اثر مشاهده نمی‌شود. این مسئله نیز فرایندی است و با طراحی استانداردهای مشترک و نهادینه‌سازی آن قابل اصلاح است.

همچنین «عدم شفافیت»، «ضعف پاسخگویی»، و «ضعف مدیریت دانش و انتقال تجربه» در هر دو بخش، مسائلی فرایندی‌اند. تا زمانی که این فرایندها اصلاح نشود، افزودن ساختارهای جدید تغییر معناداری ایجاد نمی‌کند. بر همین اساس، تصور اینکه هرگاه یک نهاد کارکرد مطلوب ندارد باید نهاد دیگری ایجاد شود، به احتمال زیاد به تکرار همان مشکل می‌انجامد؛ چنان‌که نمونه‌هایی از این وضعیت در حوزه‌های اجتماعی مشاهده شده است.

تأکید بر کفایت ساختارهای موجود و ضرورت تمرکز

در اینجا لازم است تصریح شود که اینجانب به‌هیچ‌وجه منکر ضرورت «وجود ساختار» نیستم؛ بلکه بحث بر سر «ساختار جدید» است. تجربه‌های پیشین نشان داده که ما در برخی حوزه‌ها، حتی با وجود قانون و شورای عالی و نهادهای رسمی، به نتایج مورد انتظار نرسیده‌ایم. برای نمونه، «قانون نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی» (سال ۱۳۸۳) با اهدافی چون مدیریت واحد، ساماندهی منابع و یکپارچه‌سازی نظام حمایتی تصویب شد و در ذیل آن، «شورای عالی رفاه اجتماعی» شکل گرفت؛ با این وجود، بخش مهمی از اهداف آن در عمل محقق نشده است. بنابراین مسئله اصلی، کمبود ساختار نیست؛ بلکه کیفیت اجرا، اراده نهادی، فرهنگ همکاری و آمادگی برای کنار گذاشتن هویت‌های جزیره‌ای به نفع کار جمعی است.

به بیان دیگر، مسئله‌ای فرهنگی و نهادی نیز وجود دارد: این‌که یک سازمان تا چه اندازه حاضر است از تقدم هویت سازمانی خود بکاهد تا در یک الگوی تیمی و شبکه‌ای قرار گیرد. در کنار آن، تعدد شوراها و نهادهای سیاست‌گذار نیز گاهی موجب پراکندگی تصمیم و تکثر مقررات می‌شود؛ به‌گونه‌ای که دستگاه‌ها در اجرا، مسیرهای مستقل خود را ادامه می‌دهند. از این‌رو، راه‌حل لزوماً افزودن ساختارهای جدید نیست، بلکه «تمرکز بر یک یا چند ساختار موجودِ دارای ظرفیت»، رفع اشکالات آن‌ها و اصلاح فرایندهای اجرایی در همان چارچوب است.

ورود به پیشنهادهای عملیاتی برای هم‌افزایی

در ادامه، با پذیرش اینکه هم‌افزایی و هماهنگی میان دستگاه‌ها به‌صورت محدود وجود دارد اما منسجم و یکپارچه نیست، می‌توان وارد پیشنهادهای مشخص شد. به نظر می‌رسد همان‌گونه که مشارکت دولت و جامعه مدنی در مواردی شکل کاریکاتوری دارد، میان خود دستگاه‌های دولتی نیز همکاری‌ها اغلب «پروژه‌محور» و مقطعی است.

نمونه: طرح‌های محله‌محور

برای مثال، در موضوع طرح‌های محله‌محور، دستگاه‌های مختلف هر یک برنامه‌ای مستقل اجرا می‌کنند (بهزیستی، اوقاف، وزارت بهداشت، وزارت رفاه، هلال‌احمر و…). پرسش کلیدی آن است که کدام نظام رصد و پایش، به‌صورت دقیق روشن می‌کند کدام محله‌ها تحت پوشش قرار گرفته‌اند، چه خدماتی و چند بار ارائه شده، کجاها شکاف خدمت وجود دارد، و کجاها نیاز به «لکه‌گیری» و تکمیل پوشش است؟

از سوی دیگر، اگر رویکرد محله‌محوری به معنای «اعتماد به مردم و تشکل‌ها» باشد، باید پرسید در چند مورد، دستگاه‌ها واقعاً پشت تشکل‌های محلی ایستاده‌اند و به جای اجرای مستقیم، نقش خود را به حمایت، تسهیل و تقویت ظرفیت‌های موجود محله‌ای تبدیل کرده‌اند؟

بر این اساس، دست‌کم سه محور اصلی برای تحقق هم‌افزایی قابل طرح است:

ایجاد زبان مشترک: تا زمانی که تعریف مشترکی از مفاهیمی مانند محله‌محوری، توانمندسازی، پوشش خدمت، اثرگذاری و… وجود نداشته باشد، هر نهاد بر اساس تفسیر خود عمل خواهد کرد.

یکپارچه‌سازی اطلاعات: اگر سامانه‌ای یکپارچه وجود داشته باشد، دستگاه‌ها و تشکل‌ها دست‌کم می‌توانند بدانند چه کسانی خدمت دریافت کرده‌اند، چه شکاف‌هایی باقی مانده، کدام NGOها در کجا فعال‌اند و چه نوع خدماتی ارائه می‌دهند. وجود شناسه‌های یکتای فردی (مانند کد ملی) این امکان را تقویت می‌کند.

تقسیم کار ملی: اساس هم‌افزایی سیستماتیک، روشن بودن مسئولیت‌هاست. هر پروژه باید مسئول سیاست‌گذاری، مسئول اجرا، مسئول نظارت و مسئول راهبری مشخص داشته باشد. هم‌زمان، این تقسیم کار باید میان دولت و نهاد مدنی نیز تعریف شود؛ زیرا اگر جامعه مدنی «هم‌پیمان سیاستی» تلقی شود، باید در طراحی تقسیم وظایف نیز دیده شود، نه اینکه صرفاً مجری بخشی از کارهای واگذارشده باشد.

پنجره واحد نیکوکاری و شورای هماهنگی

در همین راستا، «پنجره واحد نیکوکاری» می‌تواند راهگشا باشد؛ به شرط آن‌که ذیل یکی از ساختارهای موجود و شوراهای فعلی طراحی شود و از تکثر نهادهای جدید پرهیز گردد. همچنین می‌توان ذیل ساختارهای موجود، «شورای هماهنگی نیکوکاری» یا کمیته‌ای تخصصی برای تمرکز بر سیاست‌ها، هماهنگی‌ها و جلوگیری از هدررفت منابع شکل داد.

شبکه‌های موضوعی تشکل‌ها

تجربه شکل‌گیری شبکه‌های موضوعی میان تشکل‌ها مانند شبکه ملی سرطان، شبکه بیماری‌های خاص و… نیز تجربه‌ای ارزشمند است و نشان می‌دهد هرجا شبکه‌سازی شکل گرفته، انسجام و کارآمدی بیشتر شده است. تقویت این شبکه‌ها، ضمن پذیرش اینکه چالش‌های فرهنگی و تعارضات در آن‌ها نیز وجود دارد، می‌تواند سطح همکاری را ارتقا دهد.

نظام ارجاع خدمات

در نهایت، یکی از مسائل کلیدی در تقسیم کار و شبکه‌سازی، «نظام ارجاع» است؛ یعنی شناخت متقابل دقیق ظرفیت‌ها و ایجاد یک مسیر روشن برای ارجاع افراد و خدمات میان نهادها. این نظام می‌تواند در چارچوب سامانه یکپارچه نیز تکامل پیدا کند و بر کیفیت خدمت‌رسانی اثر مستقیم بگذارد.

در همین چارچوب، ضرورت «نظام ارجاع نیکوکاری» نیز مطرح می‌شود؛ زیرا بسیاری از مردم نمی‌دانند برای دریافت خدمات داوطلبانه و نیکوکارانه باید به کجا مراجعه کنند. از سوی دیگر، همکاری‌های شبکه‌ای میان تشکل‌ها ــ مانند اینکه یک تشکل درمان را پیش ببرد، دیگری آموزش را بر عهده گیرد و دیگری خدمات تخصصی مکمل را ــ موجب کاهش موازی‌کاری، افزایش هم‌افزایی و ارتقای کیفیت خدمات خواهد شد.